史京玺：生态修复成为新的投资机会

国务院办公厅近日发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（以下简称《意见》），从总体要求、参与机制、重点领域、支持政策和保障机制五大方面，全面、系统地为各地政府主导、相关社会资本参与生态修复的项目明确了方向。

杭州富阳永昌镇蓝田湾修复后的样貌

绿色矿山推进会会长史京玺近日接受《中国矿业报》记者专访，从社会资本参与历史遗留矿山、生产矿山生态修复，延长产业链导入生态产业，如何实现“绿水青山就是金山银山”双赢目标等方面，深度解读了《意见》，并阐述了相关政策支持。

绿色矿山推进会会长

史京玺

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生态修复的制度更具操作性

《中国矿业报》：《意见》的发布颇受业界关注，你怎么看这个文件？

史京玺：生态修复是生态文明建设的具体行动，需要全体国人共同参与，也需要各类社会主体的参与。参与生态修复的各类市场主体，无论是国有企业，还是民营企业，有着平等的参与的权利与投资机会，这也是《意见》重申的各类社会市场主体的平等参与性。

过去的模式主要是靠政府财政资金来进行投资修复，目前是政府在增强服务职能的情况之下，鼓励社会资本投入。《意见》是对生态修复一些制度的系统集成和创新，更具有可操作性。

《中国矿业报》：你认为《意见》有哪些突出特点？

史京玺：生态修复是依靠生态系统的自我调节能力，加以人工措施，为遭到破坏的生态系统实施系统修复和综合治理，促进各类自然资源综合利用和保护，实现生产、生活、生态功能优化提升。

长期以来，我国一些地区生态系统受损、退化问题突出、历史欠账较多，生态保护修复的任务量大、面广，需要动员全社会的力量参与。

总体上《意见》主要有以下三个突出特点：

一是建立了社会参与生态修复的机制。《意见》明确了各要素之间的关系和和运行方式，这是一个非常好的政策设计机制，比单纯出一笔钱参与更具有可行性，更能激发社会资本参与的积极性。

二是形成了社会资本参与生态修复的路径。此举有望引导成百上千亿元，甚至更多资金进入生态修复领域。有专家估算，仅历史遗留矿山，生态修复就需要数千亿元投资。

三是表明生态修复已成为新的投资机会，成为新的经济增长点，将改变以往生态修复单纯的投入、简单地上项目，一定会带动或形成新的产业发展。

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政策解决生态修复难点问题

《中国矿业报》：目前企业在参与生态修复的过程中都遇到了哪些困难，国办《意见》开出了哪些良方？

史京玺：企业参与生态修复确实遇到了不少的困难和困惑，主要集中在以下两个方面：

一是生态修复置换土地指标率低，交易难度大，周期长，社会资本投资风险难以控制。

国办《意见》明确了“社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。

二是生态修复过程中削坡挖方的必要性难以评价，非法开采与合理修复的界限比较模糊，导致责权不明，导致很多废弃矿山生态修复项目搁置。

国办《意见》在“资源利用”的支持政策中明确：“按照生态保护修复方案及其工程设计，对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理。”

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利用市场化方式盘活自然资源

《中国矿业报》：如何理解“谁治理，谁受益”与“生态修复+产业导入”模式、“开发式治理”与“利用市场化方式”的关系？

史京玺：“生态修复+产业导入”模式是“谁治理，谁受益”原则的落地。“谁治理、谁受益”是一个大概念，具体到投资者，其在前期的修复治理环节，一般不太容易获得收益，因此必须要有“生态修复+产业导入”模式，导入产业才会产生收益。导入产业就意味着生态修复不再是简单的修修补补，而是对已损毁的国土空间进行一个功能重构。个人理解就是按照生产、生活、生态三个功能进行一个重新构建，通过导入一些产业构建绿色和谐、功能优化的国土空间，让每一寸国土都发挥生产、生活、生态有机结合的功能作用。

“开发式治理”“利用市场化方式”可以理解为一回事儿，就是对于不符合自然恢复条件，且具备资源综合利用价值、适宜社会资本投入的历史遗留矿山，可采用市场化方式开展矿山生态修复。个人认为，《意见》出台的实质内容是保障承担修复工程的社会投资主体的合理收益。

“开发式治理”“利用市场化方式”就是在“谁治理，谁受益”原则下，采取“生态修复+产业导入”模式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜的产业，也就是通常所说的“宜林则林、宜草则草，宜农则农、宜游则游、宜工则工、宜商则商”，依托山、水、林、田、湖、草、沙、矿等自然资源，盘活呆滞的自然资源，并取得增值收益，简单地说，就是政府要把这个收益让渡给治理主体，但不是直接简单地让渡，而是通过导入新的产业实现让渡。可以说，没有这一政策，就没有社会资本参与生态修复的基础。

“开发式治理”“利用市场化方式”是鼓励政府投融资平台、社会资本共同参与矿山生态修复，比如国际组织的低息贷款，绿色金融资金，政府引导基金等。

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不同矿山生态修复的差异

《中国矿业报》：历史遗留矿山与生产矿山的生态修复，在政策支持上有哪些差异？

史京玺：国办《意见》把“矿山生态修复”列为五个重点领域之一，提出：“针对历史遗留矿山存在的突出生态环境问题，实施地质灾害隐患治理、矿山损毁土地植被恢复、重建生态系统，合理开展修复后的生态化利用。”历史遗留矿山生态修复，就是结合生态功能修复和后续资源开发利用、产业导入发展等，优化后形成新的绿色国土空间发展格局，实现生态价值产品。

历史遗留矿山生态修复项目实施方案应充分考虑历史遗留矿山的土地利用现状和开发潜力、土壤环境质量状况、矿山地质环境安全和生态保护修复适宜性等，尊重土地权利人意见，结合生态功能修复和后续资源开发利用、产业发展等需求，按照宜耕则耕、宜林则林、宜水则水、宜建则建等原则，合理确定矿区内各类空间用地的规模、结构、布局，提出修复措施、治理时序和资金筹措，优化国土空间格局，为合理开发和科学利用创造条件。

一般情况下，应依据总体方案编制“一矿一策”项目实施方案，包括：历史遗留矿山基本情况、修复目标、修复措施、资金筹措、组织保障等内容。

与历史遗留矿山相对应的是生产矿山，就是正在组织生产的矿山。生产矿山也有生态修复的任务，矿山企业必须严格按照绿色矿山建设标准，“边开采、边治理、边修复”，严格履行矿山地质环境保护与土地复垦义务，确保生态修复工作与矿产资源开采活动同步开展。

新建矿山的矿山企业还应统筹考虑矿山周边生态条件、自然景观、人居环境、村庄坐落、工业布局等因素，结合安全生产、矿山后期生态修复、景观重建的实际需要，科学、合理地编制开发利用方案、矿山地质环境保护与土地复垦方案。

采矿权人应按照矿山地质环境保护与土地复垦方案总体部署和年度矿山生态修复计划开展矿山生态修复工作、计提矿山地质环境治理恢复基金、逐年开展矿山生态保护与修复工作。矿山闭坑时，必须完成整个矿山的生态保护与修复任务。

一般情况下，生产矿山生态修复方案应包括：矿山基本情况、矿山地质环境保护与土地复垦方案编制与基金缴纳情况、“边开采、边治理” 执行情况、基金支出情况等内容。

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导入生态产业实现可持续发展

《中国矿业报》：你提到要导入生态产业，可否能举一些例子予以说明？

史京玺：许多企业采取延伸产业链、业务板块全覆盖等EOD模式，导入适宜产业，围绕山、水、林、田、湖、草、沙，乡村振兴等进行综合开发，对生态及自然资源产品进行开发利用。如现代生态农业、农产品加工业、生态康养产业、户外运动产业、生态观光产业；有的开展特色产业联合运营，如污水处理厂、环卫一体化、危废固废处置等，实现自然资源向资产、资本的有效转化，促进地方可持续发展；有的结合国家储备林项目，因地制宜发展经济林、林下经济、生态友好型产业；有的通过生态建设促进城乡融合发展，一二三产联动，导入生态产业、康养文旅，引进新能源、新环保、新材料，打造循环经济产业园等；有的导入环保科技新材料等产业集群，打造新材料绿色再生循环产业园区；有的建设新型综合能源管理系统，建设综合储能站，开发太阳能、风能等绿色能源项目，降低碳排放；围绕国家双碳目标，建设低碳示范园区等。

《中国矿业报》：企业如何兼顾生态和经济之间的平衡，实现双赢？

史京玺：过去，在很多人的认识里，经济发展和生态保护是一对不可调和的矛盾，绿水青山和金山银山不可同现，相当长的一段时间里粗放式发展导致生态恶化、资源枯竭，人才、资源、资金不断流失，产业转型升级困难，区域可持续发展受到限制。

值得欣慰的是，党的十八大以来，全国上下践行绿色发展理念，浙江安吉、江苏徐州等许多资源枯竭型城市率先下定决心开展环境整治，实施生态修复，让往日的破败生态恢复生机，人才、资金、产业逐步回流，社会经济实现了可持续的发展，实现了绿水青山与金山银山的相互转化。