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生态保护修复的公益属性强，目前普遍缺乏付费机制，难以形成稳定的现金流与长期收益，对社会资本投入的引导性不足。加快构建政府和社会资本合作推动生态保护修复的法治、政策、标准等公共治理体系，建立生态保护修复领域市场化长效机制，引导、规范社会资本有序参与生态保护修复实践，已成为促进生态文明建设高质量发展的必由之路。
社会资本参与生态保护修复的基本定位
生态保护修复具有公共属性。生态环境是最公平的公共产品，保护和改善生态环境就是发展生产力。绿色发展是发展观的一场深刻变革，需要深化市场供给方作为规划者、设计者、建设者、运营维护者的激励机制，深化自然资源与市场合作、社会管理等领域治理方式的改革。在生态保护修复领域引入社会资本参与、合作等模式，创新生态保护修复治理方式，有利于提高治理能力，提升生态环境这一最公平的公共产品的品质。
生态保护修复需要权衡政府、市场、权益方和公众的关系。引导社会资本参与生态保护修复，需要处理好政府与市场的关系，既要明确市场在资源配置中的决定性作用，确保权益方的收益，又要发挥政府的指导作用，惠及公众利益，形成共治共享的局面。
市场化长效机制是促进有效投资的关键。只有建立普惠共生的市场化格局，制定引导社会资本参与的鼓励政策，改革创新生态保护修复市场的供需结构，才能促进生态保护修复的有效投资。建立健全吸引社会资本投入生态保护修复领域的长效机制，就要鼓励各类市场主体、金融资本、社会资本等采取独立参与、混合所有制、投标联合体等多种方式参与到生态保护修复项目及修复后的利用和管护中来。
目前的实施模式与问题
当前社会资本参与生态保护修复的方式主要有三种。一是全额出资，以资源补偿（或周边资源升值）、余量资源（如残余砂石等）变现、土地指标收益分成、带动旅游消费等产生经营收入、生态修复产品价值实现等收回生态保护修复成本并获得收益。二是政府和社会资本合作，以政府付费、可行性缺口补助和使用者付费为回报。三是公益环保组织设立公益基金，将会费、企业家捐赠、公众平台筹款等用于生态保护修复。但从实际操作来看，还存在以下几方面问题。
预期回报不确定性大。生态资源是公共产品，产权归属政府。除有能力支付服务费用的少数地方政府外，大部分地方政府主要采取合作协议方式，以土地指标收益或土地资源的未来运营权等吸引社会资本参与修复或投资，或支持地方政府平台企业与社会资本联合成立载体公司，共同投资地方生态保护修复项目。然而，由于修复后土地资源的运营收益因产权归属会优先纳入地方政府财政收入，一旦早期合作协议签署不明晰、或地方政府迫于财政压力不予兑现承诺，预期回报将难以实现。
企业有参与意愿，但因政策、资金等原因处于观望状态。当前，参与生态保护修复的企业以国企为主，市场准入有壁垒，民企参与较难。地方在推动生态保护修复时，多偏向引入国有企业，风险相对较低，监管压力也较小。同时，生态保护修复项目通常具有投入资金大、修复周期长的特点，而企业融资以间接融资为主，“短贷长投”现象普遍，融资成本高成为企业的顾虑。
绿色金融工具与生态保护修复需求尚未完全匹配。为规范支持项目，当前绿色债券支持项目的目录过细，难以适用于区域性、综合类生态保护修复项目。同时，环境权益类金融产品少，水权、碳权等金融属性难以显现。准公共产品运营权如何金融化，产品正外部性如何内部化等成为社会资本参与修复生态资源后面临的主要难题。
实施路径及机制构建
构建社会资本投入引导机制。一是加强资金支持。发挥好生态保护修复等相关专项资金引导作用,给予社会资本投入生态保护修复项目适度的政策倾斜。综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持社会资本投入实施落实。在资金使用方式上，逐步从“前补助”向“后奖励”转变，建立基于绩效的动态补贴机制。二是加强融资支持。鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。同时，创新信贷服务，支持开展土地使用权、购买服务协议质（抵）押等担保贷款业务，探索利用生态保护修复建成后产业发展等预期收益质押贷款。三是建立风险管理制度。将环境与社会风险作为信用、管理和评审过程的重要组成部分，在业务全程适当地筛选、管理和监控，将业务范围定位于环保、绿色、低碳和有利于气候与社会的领域。
构建生态保护修复项目投资回报机制。一是完善土地价格、生态产品价格形成机制，建立和完善土地资源资产产权管理和土地指标的交易价格机制。二是创新绿色资产定价机制，形成绿色资产市场价值。探索生态系统生产总值（GEP）的统计与测量，以此作为提供绿色金融服务的资产价值基础。三是完善政府补贴与生态补偿机制。对社会资本投入投资回报率低、风险大的生态保护修复项目，视投资回报率、项目周期等具体情况，建立社会资本投入回报补贴机制与风险补偿机制。四是鼓励模式创新。通过片区开发、城镇开发等综合开发形式，结合康养、旅游等经营性较强的项目进行组合开发，吸引社会资本参与。五是健全政府购买生态保护修复服务机制。加强政府生态保护修复服务采购，建立政府付费的社会资本回报机制。
创造公平公正的市场投资环境机制。一是实行统一的市场准入。法律法规没有明确禁止的领域，要向社会资本全面放开，做到平等准入、放手发展。二是打破国企、央企以及地方公用事业管理部门所属企业对本地区项目的垄断。民营企业享有同等参与投标的资质，民营企业投资建设或运营管理的环境保护项目，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，不得对民营企业设置附加条件，应允许其依法获得经营收益。三是规范项目实施程序。规范选择项目合作伙伴，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，公开公平公正地选择投资运营主体，引入信誉好、有实力、管理能力强、安全可靠的投资主体参与生态保护修复项目建设运营。
健全社会资本投融资风险防范机制。一是建立公平合理的风险分担机制。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时要发挥政府的指导性作用，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险。二是建立生态补偿调节机制。在补偿调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政性资金合理补偿。三是充分论证潜在生态安全风险。在项目规划前期进行科学论证，避免盲目建设带来的风险，如同类项目的空间区域规划、项目功能及投资规模等，必须进行严格的科学论证以规避风险。四是完善合同设计。明确建设运营中的责权利关系、资产产权关系、建设运营标准、付费机制和监管要求、违约责任及其承担方式等内容。五是推行咨询与担保服务。鼓励中介机构为政府和企业提供项目决策咨询，合理规避项目实施风险。鼓励金融机构在项目准备阶段为政府和企业提供检验项目架构及商业可行性等咨询服务。
建立全社会共治共享的监测监管机制。一是采取生态保护修复项目前置的方式，要求社会资本在进行相应的综合资源开发之前，必须先完成项目且保证后期的正常运行；二是优化交易结构设计，建立基于绩效的付费机制，根据修复的综合效益进行付费；三是严格绩效付费机制，定期对项目目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，形成评价结果应用机制，根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整；四是建立项目监管体系，要建立独立、透明、可问责、专业化的政府和社会资本合作监管体系，实行信息公开，鼓励公众参与，形成多方参与的监督机制。
构建社会资本参与的工作机制。分析现有市场中参与生态保护修复企业的情况，分类培育、重点支持各类市场主体，新扶持一批企业开展生态保护修复，支持现有大型企业开展生态保护修复业务，鼓励从事与之相近领域的技术服务、工程施工等企业转向投资生态保护修复领域。同时，支持市场主体自主开展区域资源引导型可持续发展模式创新，引导政府和社会资本合作，探索区域生态保护修复托管服务等，形成以区域运营的工作机制。
（作者供职于自然资源部国土整治中心）
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