关于加快发展养老服务业的

调 查 与 建 议

 

9月中旬，信阳市政协组织驻信省政协委员，就全市养老服务业发展情况进行了调研。调研活动首先听取了信阳市民政局的综合情况汇报，接着先后深入县区，听取相关工作汇报，召开了有县区政府领导同志、民政部门和养老机构负责同志参加的座谈会，并实地察看了12家敬老院或养老单位。现总结报告如下：

一、信阳养老服务业稳步发展

信阳市在2000年前后就进入了人口老龄化社会。截止5月底，全市60岁以上人口111.9万人，其中城镇41.8万、农村70.1万，约占总人口的13.5%；另据信阳市第六次全国人口普查的数据，常住人口65岁以上的占9.53%。几年来，信阳市委、市政府和各县区党委、政府高度重视老龄事业，切实解决老年人的生活困难，积极推动养老服务业发展。

——探索居家养老。罗山、平桥和浉河先后开展居家养老试点。罗山县2010年启动农村居家养老服务工作，乡镇组建了具有多种功能的老年服务中心，为居家老人提供所需服务。该县竹竿镇21个行政村成立居家养老服务中心86个，选聘组建孝心护理员队伍，服务各类老人1820人，形成一套成本低、见效快、效果好的成功经验，得到省民政厅好评。平桥区采取“建立一个组织（居家养老工作领导小组）、落实一个场所（文体医食设施齐全的老年活动场所）、组建一支队伍（爱心护理队伍）、制定一套制度（养老服务制度）”等办法，建立城乡居家养老服务中心38个，组织居家老人开展集中活动230余次，为重点对象上门服务800多人次，产生了良好的社会反响。

——推进社区养老。浉河区在湖东办事处“三五八厂”社区、金牛山办事处飨堂社区和五星办事处大拱桥社区建立了多个服务站，以社区服务设施、卫生机构为依托，以社会养老机构、家政服务机构和志愿者服务为补充，组建党员、共青团员、妇联等各类志愿服务队或孝心、爱心服务小组，采取“一对一”或“多对一”的结对帮扶办法，为需要服务的老人提供日常护理、家政服务、医疗救助、情感交流、法律服务和文化娱乐等服务活动。

——强化机构养老。经过几年的努力，在农村，共有乡镇敬老院有495所、床位3.2万张；在城市，共有社会福利机构10所、床位980张，社会办养老服务机构38家、床位2095张。这些养老机构，有公益性质的，有福利性质的，还有经营性质的，为有不同需求的老人提供了养老选择。固始县近年来共新建、改建、扩建乡镇敬老院68所，总床位4920张，为农村“五保”老人和部分优抚对象提供了较好的养老保障；投资1600万元新建的固始老年公寓，现有床位500张。

主要做法是：

1.加强组织领导。高度重视老龄工作，成立了老龄工作委员会，定期听取老龄工作专题汇报，协调解决各种矛盾和困难；认真贯彻落实《中华人民共和国老年人权益保障法》和《河南省老年人保护条例》，切实维护好、落实好老年人的合法权益和优待政策，营造全社会尊老爱老、敬老养老的良好氛围。商城县将位于县城黄金地段的一块40多亩土地无偿划拨给民政部门用于养老机构建设。平桥区坚持每年抓一项敬老养老的重点工程，2010年把乡镇敬老院建设列入全区“十件惠民实事”，今年又把居家养老服务中心建设列入“十大民生工程”。

2.完善工作规划。结合制定信阳经济社会发展“十二五”规划，在深入调研、广泛征求意见建议的基础上，制定了《信阳市老龄事业“十二五”规划》，提出了信阳市老龄事业发展的指导思想、基本原则、总体目标和主要工作，有利于推进老龄事业的健康、快速发展。淮滨县在制定规划时，选择环境优良、交通便利的地方建设养老机构，规定敬老院的住房不少于15平米，要配备厨房、餐厅、卫生室、文娱设施、健身器材，预留有种植、养殖场地，确保老人们的舒适、健康生活。

3.建立激励机制。出台了《信阳市人民政府关于加快养老服务业发展的意见》（信政[2010]30号）等文件，提出了发展养老服务业在登记管理、项目审批、土地使用、税费减免、政府补贴、信贷支持、用工培训、定点医疗和社会捐助等9个方面的优惠政策。息县对个人兴建容纳100人以上的养老机构给予20万元、50人以上的每个床位1000元的奖励，掀起民营经济投资养老事业热潮，像投入300余万元的项店曹集敬老院、投资200余万元的孙庙段庄敬老院和城关夕阳红敬老院等一批民营养老机构相继建成，为养老服务业的发展注入新的活力。

4.加大资金投入。一是落实供养政策。全市现有城市“三无”老人3517人，农村“五保”对象56279人，集中供养和分散供养“五保”对象生活补助标准分别达2240元/人年和1320元/人年。二是加快养老机构建设步伐。2005年以来，全市先后投入敬老院建设资金3亿余元，新、改、扩建农村敬老院378所，农村“五保”集中供养条件明显改善。光山县仅2010年就投入资金686.8万元，新建敬老院15所，改扩建3所，建筑面积达27150平方米。三是加大老年文体设施建设力度。潢川县累计投资6000万元，建成1万平米的文化会展中心和文化广场，在乡镇建立了文化站、村级文化大院，进一步丰富了老年人精神生活。新县投资300多万元，新建了老干部活动中心，设置有棋牌室、乒乓球室和户外标准门球场；引进外资2200万元，建成了老年休闲娱乐中心，为老年人提供良好的休闲、娱乐、健身场所。

5.严格规范管理。一方面，加强敬老院建设和规范化管理，从领导重视、院容院貌、生活设施、院务管理、院办经济等5个方面，量化敬老院建设标准，并对达标先进敬老院给予奖励，实行以奖代补。全市先后有165所敬老院实现达标，其中达标先进敬老院55所。另一方面，深入开展养老服务社会化示范创建活动，促进养老服务机构管理规范化、服务优质化、护理专业化。浉河区“五星老年公寓”和航空路“爱心老人公寓”等5家老年公寓被评为“河南省养老服务示范单位”，商城县久久红老年公寓等2家被评为“河南省爱心护理工程试点单位”，罗山县被评为“河南省养老服务示范县”。

二、存在困难与问题

——在养老方式上：居家养老和社区养老仅在部分县区的小部分乡镇开展试点，工作中缺少制度保障、政策支持和操作规范，全面铺开还有很大困难。机构养老单位的基础设施建设比较落后，设施简陋、功能单一，床位不足，供需矛盾突出；与城市相比，农村养老机构的基础设施和服务项目少于城市，农村老人尤其是偏远地方的老人无法享受完备的居家和社区服务。

——在经费保障上：公益性、福利性养老机构供养经费缺口较大，如集中供养一名“五保”老人，按现在的生活标准，除正常拨付的费用外，费用缺口在2000元以上；若供养的老人去世，最低花费也在5000元以上。为减轻经费压力，一些乡镇只好减少集中供养人数，省、市规定的“五保”集中供养目标很难实现。

——在落实政策上：一些鼓励、扶持社会资本进入养老领域的优惠政策没有得到有效落实。如按信阳市政府文件规定，从2010起，对新建的社会办养老服务机构，床位在50张以上，经考核验收达标后，由同级财政给予建设补贴。其中自建用房的每张床位补贴900元（分3年）、租用房且5年以上的每张床位补贴600元（分5年），这一政策受县区财政的制约，大多没有兑现。其他有关土地、税收、用水、用电等方面的优惠政策，也没有得到很好执行。

——在队伍建设上：公办养老机构服务人员的工资待遇较低（每月只有600元左右），同时为老人服务又是一项需要有爱心而辛苦的工作，年轻人不愿干，愿干的年龄都比较大，致使从业人员数量不足，队伍极不稳定；养老机构从业人员普遍缺少专业培训，服务内容单一，只能提供一些简单的生活照料，难以开展康复护理、医疗保健、精神慰藉等较高层次的服务，不能满足老年人多方面的需求。

——在机构管理上：信阳市养老服务业起步较晚，发展时间较短，一些敬老院尤其是民办养老机构的规范化管理水平仍需进一步提高。

三、加快养老服务业发展的建议

1.摆上重要位置。尊老重老是美德，养老敬老是义务。加快发展养老服务业是实现党的十七大确立的“老有所养”战略目标的根本要求，是我国应对老龄化、保障和改善民生的必然选择，是建设社会主义和谐社会的重要内容。要增强使命感、责任感和紧迫感，高度重视老龄事业的发展，将发展养老服务业作为“民生工程”的重要内容，摆上各级党委、政府的重要议程；加强对老龄工作的领导，做好协调沟通，确保养老服务的各项目标落到实处；强化社会宣传，形成尊老敬老的良好社会风尚。

2.统筹建设规划。根据全市人口老龄化发展趋势和经济社会发展形势，按照与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调、与养老服务需求相符合的要求，遵循“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的思路，制定全市养老服务业发展中长期规划，明确养老服务的主攻方向、主要任务、保障措施和阶段性工作重点，促进养老服务业的可持续发展；深入调研养老市场需求，按照适度超前的原则，完善中、高档养老机构配置，满足不同收入阶层的养老需求，形成多层次、多样化的机构养老格局。

3.加大扶持力度。一要加大公共财政的投入。按照当地常居人口每年每人1元的标准，筹措老龄工作经费，并纳入财政预算；坚持城乡一体化的发展的思路，加快养老院舍、社区服务网点、文化娱乐场所、健身场所等基础设施的建设，保证老年人的多种服务需要。特别要加强对乡镇、村和基层养老服务机构的扶持，在政策、资源上给予更多的倾斜。二要发挥市场配置的作用。建立激励机制，调动各级部门和社会各界的积极性，鼓励、吸引社会力量投资养老服务业，力争建成一批规模大、供养能力强、服务水平优的养老服务机构。息县引入民间资本投入养老产业的做法，很值得在全市进行借鉴和推广。三要开展对优惠政策落实情况的督查。对已出台的养老服务优惠政策，重点对信阳市政府信政[2010]30号文件的实施情况进行督查，推动相关工作措施的落实。

4.完善养老功能。一要完善养老服务网络。通过整合、置换或转变用途等方式，将社区内闲置的公共设施资源改造用于养老服务；新建的小区要统筹规划，建设养老服务设施；支持社会服务企业和中介组织参与社区居家养老服务；形成县区、街道（乡镇）、社区（村）三级养老体系。二要扩大养老服务范围。除保障现有的供养、服务对象外，还要按照普惠制的要求，以政府购买服务、发放护理补贴等手段，将部分失能半失能、生活上需要不同程度的照料而又没有条件进入机构养老的人员，纳入社区养老和居家养老服务范畴。三要提高养老保障标准。建立养老人员的生活费增长机制，保障城市“三无”、农村“五保”老人的基本生活不低于当地居民平均生活水平。在养老机构内设置好医疗诊所或卫生室，并纳入城镇居民医疗保险和“新农合”医疗定点的范围。四要组织养老机构发展“副业”。一些养老机构组织有劳动能力的老人，开展养殖、种植活动，既改善了生活，还通过出售剩余产品弥补经费的不足。应积极组织好这些活动。

5.提升管理水平。一要督促养老机构进一步健全完善管理制度、提升服务能力，实现规范化和科学化发展。二要加大对养老服务机构的服务活动的监管，严厉打击损害、侵犯老人权利特别是虐待老人的行为；加强对社会办养老机构运营情况的监督，防止个别养老机构借兴办养老服务之名而圈占土地、改变土地用途的现象发生。三要积极推进养老服务社会化，引导社会力量参与养老机构的管理，提高养老机构的入住率；发挥公办养老机构的基础性、示范性作用，积极推进法人治理、服务功能承包或公建民营，增强自身发展的生机和活力。四要在现有的养老服务机构的基础上，组织成立老年产业协会，促进互相学习交流、加强行业自律和维护合法权益，提高老年产业的组织化和社会化程度。

6. 加强队伍建设。一要加快护理职业体系建设。选聘有技能、富爱心的人员，尤其是那些“4050人员”进入养老服务队伍；采取政府购买服务的办法，引导高职高专或其他院校毕业的学生参与养老服务工作；建设养老服务的义工队伍，实行义工注册制度，形成专业人员引领义工的联动工作机制。二要加强技能培训。利用现有职业技术学院和技工学校资源，开展养老服务人员的学历教育和岗位技能培训，评定技术等级，提高服务水平。特别要加强对从业人员的职业道德方面的教育，培养良好的尊老敬老、乐于奉献的职业操守。三要落实服务人员待遇。按照规定的比例，给予福利性、公益性养老机构适当的事业编制，配好护理人员，提高保障水平，进一步调动工作积极性。对民营养老机构的护理人员，参照外地的做法，除享受民营养老机构发放的工资待遇外，经民政部门核定，地方财政每月要给予一定的补贴。

7.积极争取支持。利用上下级政府、部门之间的优势，积极反映信阳的实际情况，争取更多的优惠政策，在更广范围、集中更多资源，推动社会养老服务事业快速、健康发展。