一、明确养老服务业在我国产业布局中的战略定位
当前迫切需要将老龄化问题的解决置于经济社会转型的大背景之中。我国经济发展进入从人均GDP6000美元向11000美元迈进的缓慢爬坡期，需要新的内需刺激与动力。人口老龄化引致消费结构变化并带动产业结构调整。据预测，2010年我国老年人消费需求总量超过1.4万亿元，占总消费的6%；2020年接近4.3万亿元，占总消费的12%；到2030年将达到13万亿元，占总消费的15%。老龄化所提出的服务需求，客观上为经济和社会发展指出了明确方向，也是我国产业布局中社会建设布局的一项重点。
日本是世界上典型的老年国家，它在1974 年进入了老龄化社会, 2009 年65 岁及以上人口的比例达到创纪录的22.7%。面对老龄化挑战，日本老龄产业在政府的引导支持鼓励下得到了快速发展，已成为本国经济一个重要的经济板块。当前，日本老龄产业在市场规模、社会功能、从业人员的专业化和生产技术装备的专业化等方面都具备了产业构成的要素并进入扩张期，产业规模约为39 兆日元，此后将以4%～5%的年，增长率稳定地增长，至2025 年成为拥有112～155 兆日元巨大规模的支柱产业。老龄产业与曾是“土建国家日本”的支柱产业—土木建筑业相比较, 成长率将是后者的6～7倍, 市场规模将是后者的115～215 倍。经济产业省《21世纪经济产业政策的课题与展望》报告特别强调: 推动老龄产业和IT 产业等的发展将带动日本经济走出低谷, 并有可能在21 世纪最初25 年内实现年均2 %的经济成长率。
具体来看，国家层面应制定相关法律和产业政策，规范老龄市场。对涉老企业给予一定的政策优惠，扶持关系国计民生的养老服务产业发展，如出台养老机构管理分类管理规定,配套扶持措施；制定老龄商务伦理纲领, 建立银色标志制度。完善社会保障体系，培育老年人消费市场。企业层面应该加强研发，丰富老年产品，实现产供销完美结合，包括老年用产品领域、老年介护(护理) 和生活服务领域、老年住宅和养老设施领域、老年金融和保险领域、老年教育、文化、休闲等领域。树立以老人为本理念，研发适合老年人的人性化产品。恰当定位宣传战略和营销战略，开发老年人需求。同时，鼓励更多的志愿者、民间组织和第三组织积极投入养老服务层面，带动养老服务产业发展。
二、系统规划养老护理体系建设
发展社会养老服务业的战略定位，必须将养老护理行业的发展提上战略位置，以惠及上至官员下至百姓的所有高龄失能老人。发展养老护理行业，既有产业结构调整的意义，更是一次思想解放，是人们对社会服务行业的重新认识和定位，是对老年人有尊严的生活质量提升之保障。必须改变传统的保姆制度，向专业化的养老护理体系方向发展。
在发达国家，老年人护理已经成为一项重要的福利制度。例如在法国，70岁以上的老年人就可以向政府申请专门的人员陪护服务，英国则有发达的专职与兼职护理员队伍。系统来看，日本经验十分值得我国借鉴。
20世纪70年代，日本GDP达到4000美元，GDP总量居世界第三，与我国当前的形势十分接近。日本1973年实施《老人福祉法》，老年人免费医疗作为国家福利开始实行。1982年出台全面推广老人保健设施的《老人保健法》。强调老人居家养老、居家护理，鼓励老人自立基础上的护理服务。1987 年，日本又颁布了《社会福利士及看护福利士法》，规定看护福利士应具有的专业技术知识和能力。1989年，日本政府制定《高龄者保健福利推进十年战略》，即著名的“黄金计划”，强调家庭意识，保留家庭养老传统，鼓励邻里互助，在一定程度上避免了福利国家弊病。《介户保险法》制定于1997年并从2000年4月开始实施，规定年满40岁的公民都要交纳看护保险费以解决年老后的看护问题，地方政府充当承保人的角色，将护理保险作为公共服务产品引入国家社会保障体系。
如何从中国的实际出发将日本等国际经验本土化，是下一步需要深入研究的重大课题。首先需要确立养老护理福利的概念，将养老护理纳入政府的工作议程。在养老金水平相对偏低，绝大多数老年人基本养老生活费用尚不宽裕的条件下，建立福利型的护理保险或护理津贴制度。可以向低起步、全覆盖的模式发展。为拓展养老护理福利，根据国内外的一些成功办法，应建立老年人长期照料护理分级分类管理模式。老年人长期照料护理涉及经济供养、生活照料、健康维护和精神慰藉四个方面；涉及医疗、康复、护理、心理以及管理等多维度。对失能失智老人应按照等级进行分类照顾，按年龄和身体状况对老人进行健康等级和服务需求鉴定。失能等级较低的老人由社区照护，为老人提供服务券自主选择社区服务组织；失能等级稍高的老人由居家照护，为老人或其家属发放护理补贴；或进入护理机构，同时给予接受失能失智老人的机构给予相应的优惠。其次，应该建立国家养老护理职业培训和认证体系，与各级各类护理学校相结合，确立快速发展养老护理的特殊战略，打造国家养老服务师资培训基地和人才培养基地。最后，养老护理设施的建设既要有大型的养老护理机构，更应系统地在社区和乡村发展基础性护理设施，形成养老护理的完整链条，使大量的兼职护理人员能够获得基本的技术支持和网络依托。需要建设具有综合性、连续性，以预防与基本保健为主的政府支持、社会承办的系列连续照护服务，包括建立从医院到养老院乃至社区卫生站、家庭病床的卫生和福利连续照护体系。
三、明确政府责任，调整投入投资、引导公私合作等专项政策
在总体格局上，政府应该承担起养老服务业的引导和监管责任，做好规则制定者和裁判员的角色。通过规划、投入和政策扶持，设计规范化、专业化、个性化、人性化的生活照料、健康管理、医疗护理、文化娱乐、临终关怀等养老服务项目及标准，而具体实施可通过兴办各种专业养老产业和养老服务机构来实现。对养老机构实行分类管理，如公办的养老机构应以公益性为主，集中向贫困、失能半失能老人提供服务，民营养老机构可根据需求适当开展中高档养老服务。
确立按比例增长的财政投入制度，加强老年产业的投资引导。据世界经济论坛发布的公报，发达国家之长期照护支出占GDP比率，2005年平均约为1％，预估至2050年将增至2％-4％。我国政府的养老服务投入仍然没有明确的重大投资规划，这是老年产业发展的一大体制缺陷。而如果按照国务院批准的规划，在我国建成社会养老服务体系，初步实现“9073”的养老格局，“十二五”期间的养老服务项目约需上万亿元的投入。面对如此强烈的需求，除加大政府投入之外，特别需要政府与民间形成积极互动，运用政府投资带动民间投资，调整有关政策以引导民间投资。
从国际经验看，美国政府采取提供资金、技术、政策等一系列优惠措施来鼓励社会力量兴办养老机构，且政府来负责进行监督和考核。为保证公益性，政府会利用价格杠杆控制利润水平高的养老机构利润水平不超过15%。日本方面，国家经营的福利设施仅占20%左右，民间社会福利法人依照《社会福利事业法》成立以经营社会福利为目的的团体，成立时均需经都道府县知事的批准和厚生大臣的认可经营。国家和地方政府通过委托、招标的形式，让民间社会福利法人经营和管理，政府给予财政补贴和税金优惠，同时进行考核、指导和监督。我国鼓励民间资本进入养老服务业可以采取公私合作形式，公私合作主要形式包括：公设民营、民办公助、委托管理、合资合作、购买服务等等。现在大多地方采用公办民营和委托管理的办法。在公私合作方面，政府需要在明确公办民营的相关配套措施，公办机构和民办机构双方的责权，非营利性机构会计准则的设定等。
养老地产业是民办养老机构发展的主要渠道，我国养老地产行业还处于相当零散而不规范的发展状态，当前，民间养老企业融资困难，土地难以获取，税收优惠政策较少，部分地方补贴养老机构的政策也不易落实，客观上存在多方面的体制性障碍。需要政府出台养老用地、行政许可等专项政策。需要相关企业、银行、基金会组织积极参与搭建养老产业融资平台，促进民间养老产业的发展。
四、政府购买服务机制完善以及社会组织进入
社区及居家养老服务存在着巨大的需求，鼓励社会组织参与是养老服务业发展的重要途径。这也需要建立社会力量的准入机制，吸引更多社会组织从事养老服务业，并不断提高养老服务的质量和效率。
为加强老年服务事业的社会管理，从中国的现实需要出发，应该在弘扬传统孝道文化的同时，大力发展三类老年公益组织，一类是各类老年服务的社会组织，另一类是基金会，还有为老服务的社会企业。在社会组织方面，既要鼓励老年人建立自身的服务组织，类似美国的老年协会，让老年人通过组织的形式开展自我服务，还要发展专业的志愿服务组织，使为老服务，达到体制化、专业化。
近年来，一些地方特别是国际的经验显示，养老服务领域的社会企业是解决养老服务问题的重要力量。社会企业的特点是灵活性高、反应快速、而且可以运用民间智慧、创意及资源，常能做到一些大机构也未必能办到的事情。我们应该在养老服务领域积极支持社会企业的发展，使公益与商业机制实现有机结合，直接造福于老年服务事业。养老服务业的社会管理，还是要借鉴经济组织管理的经验，确立行业化特别是联盟化的组织结构，促成养老服务类的各类组织建立行业指导和服务体系，从而保证行业的健康和有序发展。
香港经验显示，政府资助始终是香港NGO生存发展的最重要资金来源，尤其是“整笔拨款资助计划”施行后给予了NGO更大的发展自由。据统计，香港社会服务团体主要收入来源中来自社会福利署和其他政府部门的占47%；2011—2012年，政府对NGO的补助达90亿元；2012—2013年，政府对NGO合约服务的津贴达113.6亿元，占整体社会福利开支的26%。香港公益基金会以及各类NGO、NPO或公司企业参与养老服务提供较为广泛，私募基金会在养老方面的项目逐渐向大陆拓展，且多捐资援建基础设施、安养院、卫生院、医疗站等，项目持续时间长；不同的基金会侧重于针对不同的老年细分群体提供服务项目，例如张学良公益基金会近来策划的三大养老公寓项目较为针对中产阶级老年人，而应善良等基金会更专注于贫困老年人福利改善等；居家养老服务方面，通过院舍照顾、社区支援等完善实现居家养老，大约50%院舍照顾由慈善支柱的非营利机构提供。应该多借鉴香港或欧洲政府机构向民营养老院购买床位的经验来制定相应的投资政策，同时应取消对机构的财政拨款，从补供方调整为补需方，对特殊人群制定统一的补贴标准，由老人选择服务，形成公平、市场化运营的健康环境，达到良性循环。
五、建立科学严密的养老服务行业管理标准体系
养老服务管理需要发达的系统来支撑，特别是需要多方面的行业标准体系，包括设施标准、服务标准、价格标准，使养老市场发展得以规范，形成严密的行业管理与认证体系。国外的养老服务业的支撑，往往是既有大量咨询论证机构，通过专业人员进行持续的研究、论证、规划和开发，同时又制定出多方面的标准体系，使养老服务能够比较系统地得到规范。美国养老服务机构连洗碗都建立有规范标准就是典型证明。我国养老服务行业还缺乏标准意识，标准太少，标准制定的周期过长，标准还往往是政府文件，与行业的需求脱节。应改进养老服务的标准化建设系统，真正使养老服务行业来主导同行业的标准与规范的设定工作，政府行政机关更多地进行监督和管理。
其中，信息化手段的运用将尤其引起重视。养老机构运营管理的整体趋势是以信息化为重要手段。软件系统与标准化服务体系对养老服务的规范化至关重要。目前国内先进养老院都在开发手持设备，不再纸质办公；国际上则使用更高科技的电子产品工具。
在一定意义上，现代化管理就是标准化管理。养老服务直接与老年人发生互动，如果缺乏科学严密的标准，往往会产生出较多的矛盾，并且也不可能较为快速地提高管理和服务水准。因此必须确定养老服务体系建设标准的基本战略。
六、加强养老服务业的对外开放
为了在养老服务领域落实开放政策，首先要落实境外与国外养老服务组织在境内的注册政策，鼓励养老服务类的社会组织能够顺利进入养老服务领域，使其能够较快地开展业务。第二，要使境外和国外的养老机构和企业能够如同其他外资企业一样在国内投资并兴办各类养老产业，也可以借鉴引进外资企业的经验，在开始阶段给予一定的政策优惠，以促成现代养老产业的兴起。第三，需要对养老服务业的融资渠道制定一些特殊政策，鼓励外资以多种形式进入，特别鼓励中国的企业到境外投资，与国外的大型养老企业合资，从而直接得到养老服务业方面的管理经验。
特别需要对香港、澳门、台湾的养老组织和企业实行特殊政策，发挥他们在大陆兴办养老服务业的先天优势，引入其成熟管理经验和丰富的专业人才，通过特殊优惠政策以产生事半功倍的效果。对日本、韩国、英国、美国等发达地区经验，应充分搭建友好交流平台，学习他们应对老龄化的经验。
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