我市养老服务体系建设发展情况汇报

　　近年来，我市养老服务体系建设工作在市委市政府的高度重视下，认真贯彻落实科学发展观，积极顺应养老服务的社会需求，采取有力措施，加大工作力度，初步构建了具有台州特色的以居家为基础，以社区为依托，以机构为补充的养老服务体系，取得明显成效。
　　一、我市人口老龄化现状
　　我市是浙江省最早进入老龄社会的城市之一。截止2009年底，全市60岁以上老年人口84.77万人，占总人口的14.7%，其中市区老年人口24.24万人，占市区老年人口总数的15.93%（城镇老年人口17.27万人，占老年人口总数的20.37%），远高于国际通行10%的标准。目前，我市人口老龄化呈现如下特点：一是进入老龄化社会早，老年人口比例高。2009年台州市60岁以上老年人口占总人口比例14.7%，比全国高出2.2%。二是增速快。从2005年至2009年，60岁以上老人平均每年以2.47万人口增加。三是空巢老人多。我市纯老年人家庭人口达225239人，占全市老年人口总数的26.6%。
　　二、近年我市推进养老服务体系建设所做的工作及成效
　　（一）坚持政府主导，科学规划。
　　我们始终坚持政府主导，规划先行的理念，在经过反复调研的基础上，结合我市实际情况，科学合理地制定规划，明确阶段目标和任务。2009年市政府在《关于加快构建市区养老服务体系的实施意见》中明确提出，在2012年前实现市区城乡社区居家养老服务基本覆盖，机构养老服务床位数保持年均增长10％以上，享受机构养老服务人数达到老年人口总数的3％以上。围绕这一目标，我市、县（市、区）二级民政部门积极采取措施不断提升养老服务水平，逐步建立健全与人口老龄化程度相适应、与经济社会发展相协调，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，服务方式多元化、投资主体多样化、居家养老普及化、服务队伍专业化，覆盖城乡的养老服务体系。各县（市、区）也都立足当地实际制定具体的规划目标。2009年天台县专门对全县的养老服务设施建设进行了全面规划布局，今年上半年黄岩区提出在2015年前建立10个综合性养老服务中心，仙居县已着手对全县敬老院进行重新规划整合，分设健康型敬老院和护理型敬老院，同时建立家庭养老数据库，落实一对一老人照顾责任人等，确保居家养老工作落到实处。全力推进养老服务社会化建设进程。
　　（二）坚持政策扶持，加大投入。
　　近几年，我市各级政府相继出台了有关养老服务体系建设的各种政策，切实加大了政府扶持投入力度。2009年我市出台的《台州市人民政府关于加快构建市区养老服务体系的实施意见》明确了扶持措施。一是大力支持居家养老服务体系建设。加大居家养老服务网点的补助力度，对符合条件的乡镇（街道）养老服务中心，城市社区居家养老服务站和新建星光老年之家，给予适当补助和必要的运行经费保障。采取政府购买服务、加大资金补助、提供服务场所等优惠扶持政策，引导和鼓励社会力量参与居家养老服务。二是加快发展民办养老服务机构。加大对符合规划的民办养老服务机构财政补助力度。对床位数达到50张（含）以上、取得《社会养老服务机构设置批准书》和《民办非企业单位证书》并投入使用的民办养老服务机构，用房自建的给予每个床位在省补3000元的基础上再补助2000元，用房租用且租期5年（含）以上的分5年给予每个床位每年在省补500元的基础上再补300元。对民办养老服务机构接收安置农村五保和城镇“三无”人员的，按规定标准给予适当补助。鼓励民办养老服务机构设置内部医务室，为养老对象提供医疗保健服务。三是认真落实兑现养老服务机构优惠扶持政策。按照全国老龄工作委员会办公室等10部委《关于全面推进居家养老服务工作的意见》(全国老龄办发〔2008〕4号)、《台州市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》(台政办发〔2007〕40号)等文件精神，认真落实有关老年服务机构税费扶持政策。对养老服务机构免征营业税，对符合规定条件的免征企业所得税和自用房产、土地、车船使用税，优先安排养老服务机构建设用地、用水、用电、用气（燃料）等与居民用户实行同价，并免收相应的配套费等等。四是加强对公办养老服务机构的运营管理。在确保农村“五保”、城市“三无”人员集中供养的前提下，鼓励接收社会自费寄养老人。各县（市、区）在市政府扶持政策的基础上，都相继出台了配套政策，切实加大力度将优惠政策落到实处。黄岩区出资对60岁以上的困难老人每月发放50元的养老服务消费券。路桥区路桥街道商城社区由社区出资对政府购买服务对象每人每月发放80-120元的养老服务消费券。天台县专门下发文件明确规定对辖区内养老服务机构运行经费进行一定的补贴，确保其正常运行。
　　（三）坚持城乡统筹，多轮驱动。
　　随着我市城乡一体化建设的不断推进，养老服务设施建设也纳入统盘考虑，城乡统筹多轮驱动。一是力促国办养老机构的改善、提升。2002年以来，我市新建、改建和扩建了一大批乡镇敬老院，基本上每个乡镇都有一个以上。2006年开始，我市在财政投入有限的情况下，积极开拓创新，结合台州实际，在公办养老机构确保“三无”和农村五保供养任务全面完成的基础上，注重在硬件上的改善和软件上的转型提升，并制订了一系列培训、服务、安全等制度，落实了相关工作人员和经费，使公办福利机构具备养老服务对外延伸功能，成为一个区域内的养老服务标兵，并辐射带动一定区域范围内的养老服务，基本形成了市县、乡镇、村居三级养老体系服务圈。目前我市大部分福利院和敬老院都完成了转型升级，挂敬老院和养老服务中心二块牌子。玉环县长者公寓2009年5月建成，投入6300万元，建筑面积2.2 万平方，福利床位450张。天台县综合福利中心即将动工，临海市综合性福利机构正在立项，计划用地150亩，床位3000张。市民政局也在积极争取本级老年公寓建设项目，该项目计划用地250亩，总床位数2800张，资金总投入3.5个亿。这些综合性福利机构的建立都同时兼具养老指导和服务功能，可作为区域养老服务的龙头。二是加强民办福利机构的发展和管理。民办养老机构在我市有较大的比重，床位数已达全市福利床位总数的39.5%。我们一直坚持以市场化运作为基调，吸引国内外资金、技术和管理经验，鼓励支持民间组织、企业和个人采取多种方式，多渠道兴办养老服务业，引导社会力量举办的福利机构建立服务队伍，提高管理和服务水平，并以需求为导向，以服务为核心，满足不同层次、不同内容的养老服务需求。同时，加强政策引导健全制度，促进民办养老机构的规范管理制度化建设。三是推广和完善村级老年公寓和社区居家养老服务站。我市积极引导村居利用当地现有资源开展各项养老服务。目前三门县、温岭市村级老年公寓的发展已成一定的规模，有效地方便了当地群众，弥补了国办机构养老的不足。四是加快农村“星光老年之家”建设。实施农村社区“星光老年之家”是统筹推进城乡养老一体化、深化养老服务社会化的重要举措。至2009年末，全市共建有各类养老福利机构255家，床位总数20492张，其中县级福利院10家，床位数1574张，乡镇敬老院122家，床位数7570张，民办养老机构72家，床位数8093张，村级老年公寓51家，床位数3255张，每百名老人拥有床位数2.4张。农村“五保”老人和城镇“三无”老人的集中供养率分别达到95.45%和99.64%。居家养老服务社会化工作全面开展，至2009年底，全市已建立城市社区居家养老服务站58个，农村星光老年之家1075家，乡镇养老服务中心50家，村级老年公寓51家，其中村级老年公寓作为农村居家养老的有效载体，在探索中不断推进，已成为全省农村居家养老模式的亮点。
　　（四）坚持创新发展，典型引路。在全面完成省厅下达养老服务体系建设项目任务的同时，立足台州经济社会发展特点和不同层次群众的需求，坚持创特色促发展，树立典型共同提高的思路，不断创新模式推出养老服务新样板。如民办养老服务机构典型代表温岭三心美德颐乐园、椒江白云夕阳养老健康中心，全省先进空巢老人帮扶工作试点单位临海杜桥汾西村居家养老服务站、路桥街道商场社区居家养老（居家安养）服务站，全省优秀敬老院临海古城街道敬老院，农村老年公寓典型代表路桥良一村老年公寓、温岭石板殿村一元房老年公寓、三门新场老年公寓等。这些典型都具备自身的养老服务特色和优势，创造了养老服务新模式，发挥了典型引路、以点带面的示范引导作用。
     （五）坚持制度建设，规范管理。近年来，我市进一步探索建立各项制度规定，扩大、提升和规范养老机构的服务功能。仙居县养老服务制度建设一直走在全市前列，各种职责、规章比较完善。去年12月，全省社会福利工作会议暨养老服务体系建设推进会在仙居召开，仙居县在探索养老服务体系建设工作经验在会议上进行了交流，并得到了省厅的高度肯定。2009年椒江区、黄岩区、临海市等地，针对民办养老机构条件差、收费乱、服务人员素质低、安全无保障等情况，积极协调消防、卫生、建设、物价等有关部门及时出台了《民办福利机构管理办法（试行）》、《养老（托）老场所消防安全整治标准》等制度，这些制度明确了民办养老机构登记条件、办理登记手续的程序、年度检查办法以及收费标准等，并以此为契机及时对辖区内的民办养老机构进行一次清理整顿，对条件较差的进行整改，对不符合条件的责令停业整顿，确保各类养老机构健康有序发展。
     三、当前影响我市养老服务体系建设发展的主要原因和问题
　　总体上讲，我市养老服务体系建设尚处在初步阶段，养老机构主要以国办福利院、敬老院和星光老年之家为主，民办养老机构较少，而且大多档次较低，规模较小。主要有以下几方面：
　　一是政府投入不够，养老机构建设发展迟缓。长期以来，我市各级政府对养老机构建设投入相当有限，政策支持面较狭窄，社会养老机构建设发展迟缓，数量较少，养老服务供给明显不足。而且由于社会办养老机构设立审批涉及到较多相关部门，尤其是用地问题很难落实，从目前已经运作的民办养老机构的用地情况看，95%以上都是租赁土地，仅有极少的几家是土地自有自建的，这些都严重制约养老机构的建设发展。
　　二是机构养老服务覆盖面较窄，享受主体仍局限在一些特殊群体范围。现有各地养老服务的提供，还是以政府提供公益性服务为主，供养对象大部分是城市“三无”和农村“五保”老人，受益人少，养老服务享受面较窄。
　　三是城乡居民集中居住区规划不足，养老服务平台搭建比较困难。主要表现在：一是社区养老服务设施不足，社区内服务新增项目场所难以落实。尤其是在一些城市老的中心小区，大都为寸土寸金的黄金地段，作为养老服务平台的服务设施原先没有列入社区规划，缺少足够的场地开展养老服务。二是养老服务设施后续运行资金没有保障，一旦发生养老事务性纠纷和意外事件也较难处理。三是社区养老服务组织发育相对缓慢，种类较少，服务功能明显不足，尚不能满足老人的多方面需求。
　　四是养老服务人才队伍缺乏，专业化水平低。一方面目前居家养老服务人员主要以下岗失业人员为主，社会认同和实际待遇基本上与一般家政服务人员等同，业务素质不高；另一方面由于目前尚无专门的养老服务技能培训、鉴定机构和统一的国家职业标准，都在很大程度上约束了养老服务队伍的专业化建设。专业的养老服务队伍在我市还未形成。
　　五是社会力量参与不够，市场运作机制尚未形成。现在机构养老主要还是以国办运作为主，行政色彩较浓，社会参与市场运作机制尚未真正形成。主要原因：一是整个为老服务市场还不成熟，缺乏有资质的品牌为老服务实业机构和中介组织的龙头引领；二是社会办养老服务业效益周期长、风险高，对投资者缺乏吸引力；三是本地老年人靠子女养老的传统观念影响，自费购买所需养老服务的理念尚未形成。
    四、下一步的工作思路和打算
   台州作为经济较发达的中等沿海城市，养老服务业的发展目标要有一个基本定位，要考虑当地经济状况、产业结构和生活习惯等特点，确定一个科学合理的总体规划和定位目标。
   （一）我市养老服务体系建设发展的指导思想、总体规划和定位目标
   我市养老服务业发展的指导思想：要根据科学发展观和构建社会主义和谐社会的总体要求，按照政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动的原则，加快推进养老服务社会化，逐步建立健全与人口老龄化程度相适应、与经济社会发展同步，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，服务方式多元化、投资主体多样化、居家养老普及化、服务队伍专业化，覆盖城乡的养老服务体系。总体规划和定位目标：要立足台州经济发展水平和产业结构特点，以发展老年福利事业为重点，全面推进社区居家养老服务，增强社区照料功能，加强机构养老基础设施建设，形成适合台州人生活习俗，面向全社会老年人服务，多层次、多样化的养老服务新格局。到2012年，基本实现城乡社区居家养老服务全覆盖，市县（市、区）均建有养老服务指导中心，80%以上乡镇（街道）建立综合性养老服务中心、城乡社区普遍建立社区养老服务站，星光老年之家遍及村居社区，民办养老服务机构床位数达到全市福利床位总数的50%以上，机构养老服务床位数保持年均增长10％以上，享受机构养老服务人数达到老年人口总数的3％以上。各种类型、各种模式的养老服务机构和中介组织，在总体规划宏观调控下有序发展高效运作。
   （二）我市养老服务体系的建设发展思路
     我市养老服务体系建设发展要结合本地实际情况，通过社会化、产业化、市场化手段来促进养老服务业发展，满足老年人多方面的需要，使养老服务成为经济增长的助推器，变“包袱”为“财富”，创造一个新的服务业增长极，形成巨大的社会经济效益，实现双赢。
　　一是政府主导力推，社会各界参与。市、县（市、区）、乡镇（街道）三级政府要将发展养老服务社会化工作纳入当地国民经济和社会发展总体规划，从服务设施建设、中介组织培育、服务主体扶持、公共财政保障、服务队伍建设等方面进行总体设计，根据人群分布密度进行合理布局。在政府的主导下，拓宽思路，采取购买服务、服务外包、项目委托、政策扶持、以奖代补等多种形式，鼓励和引导社会中介组织、市场服务主体积极参与居家养老服务，扩大社会和个人的参与，全力推进居家养老服务业的发展。同时，加强社会宣传，积极引导社会各界、广大老年群体和公民树立居家养老服务的消费观念，逐步实现服务供应和服务需求相互促进同步发展。
　　二是创新机制模式，完善服务体系。要着眼于构建和完善台州特色的城乡一体化养老服务体系建设，立足我市经济社会的发展水平和产业结构特征，积极借鉴省内外的成功做法和兄弟市地的先进经验，解放思想，开拓创新养老服务新机制。大胆尝试公建民管、公建民营、民办公助、合资合作、参股联营、购买服务等多种运作模式。积极探索在养老服务的市场运行机制、风险规避机制、护理保险机制和投入激励机制等方面的新举措。提倡有条件的县（市、区）设立养老服务工作风险基金，用于补贴超过人身意外伤害保险支付限额部分的支出，增强规避风险能力。逐步建立完善适应市场经济要求、充满生机活力的养老服务管理体制和运行机制，全面推进我市养老服务体系的科学、高效可持续发展。
　　三是加强部门合作，整合多种资源。各相关部门要加强沟通，密切配合，结合部门自身职能，制定完善各项标准，促进养老服务社会化、规范化、标准化发展。要按照部门协同、街道（乡镇）社区运作、社会共同参与的工作思路，明确具体牵头单位，发挥相关部门优势，整合基层民政、劳动、卫生以及教育、体育、文化等公共服务资源，依托区域社会救助、劳动保障、养老机构、社区服务、医疗卫生、老年活动、残疾康复等服务设施，建立完善街道（乡镇）、社区运作平台和支持系统，形成整体合力，多渠道、多形式、多方位开展服务，逐步形成覆盖城乡、满足不同需求的养老服务网络。
   四是健全规章制度，提升服务水平。逐步建立健全各项制度，扩大、提升和规范为老服务功能。不断探索建立公共服务对象的综合评估、服务内容和服务标准、服务绩效考评等机制，进一步规范服务主体的行为，提升公共服务资源使用的效益。积极培养老年社会工作的专业人才，加强对服务人员和志愿者的专业培训和社工引领，逐步推行专门服务人员职业技能等级证书、持证上岗及行业自律规范，不断提高服务队伍的专业化水平。
   （三）切实推进我市养老服务体系建设发展的具体措施
     我市养老服务体系的构建，要立足当地群众的生活水平和传统习俗，确立机构养老创品牌、社区养老创特色、农村养老辟新径的新理念，全面构建高、中、低档服务层次并存，多种形式养老服务机构同步协调发展，较好地满足不同老年群体需求，覆盖全市城乡的养老服务体系。着重要抓好以下几项工作：
　　一是以市综合福利中心（筹建中）、各县级养老服务指导中心为龙头，指导管理养老服务行业规范发展。依托现有公办养老服务机构或构建相应的养老服务平台，建立具有组织、指导、服务、培训等功能的社会养老服务指导中心，强化对养老服务机构和居家养老服务的行业管理和指导。并按照社会化示范要求，建立健全低收入老人、高龄老人、重度残疾老人等特殊困难老人入院评审制度和行业自律守则、行业管理制度等制度规范，提高行业管理服务水平。
　　二是以乡镇（街道）养老服务中心和城市社区服务站为骨干，全面拓展各项养老服务功能。要充分利用乡镇（街道）区域性中心敬老院和建设基础较好的社区等，建立乡镇（街道）养老服务中心和城市社区服务站，以此为骨干，整合各种养老服务资源，完善养老服务功能，扩展老年人服务项目，采取“走出去、请进来”的服务方式，形成区域性养老服务中心，辐射带动周边的社区、村居，提供多样化的养老服务。
　　三是以农村敬老院、村级老年公寓和星光老年之家为延伸，确保养老服务覆盖全社会。按照城乡一体化的发展趋势，调整布局、整合资源，总结推广行之有效的农村敬老院、村级老年公寓及星光老年之家互相补充的养老模式，逐步建立农村养老机构服务的新格局，确保养老服务覆盖全社会。
　　四是以发展民办养老服务机构为补充，建立社会参与、市场运作机制。扩大社会参与，鼓励社会力量兴办各种、各类养老服务机构，是建立普惠型社会福利体系的主流思路和发展方向，是政府福利事业建设的必要补充。民办养老机构民间资本投入、自主经营、自负盈亏，既弥补了政府社会福利投入的不足，又丰富了养老服务模式；既满足了日益增长的老年人需求，同时也可吸纳更多下岗女工和民工，解决一些社会就业问题，完全符合我国政府大力发展社会服务业的指导思想，要给予大力扶持和全面推广。
　　五是以培育发展各种养老服务中介组织为抓手，促进养老服务内容多样化。养老中介组织是对接居家养老、社区服务和机构养老的有效组织形式，是社会化养老服务的新生力量。要加大力度，积极培育发展一定数量的，以市场需求为导向，以为老服务为宗旨的各级各类养老中介组织，以此为抓手，促进养老服务内容多样化。
　　六是以加强养老服务队伍建设为动力，大力推动我市养老服务整体水平上台阶。要着力建立社会化与专业化相结合的养老服务队伍。按照《养老护理员国家职业标准》开展职业资格培训，提倡养老护理人员持证上岗；开展老年护理、营养、心理等方面的专业知识学习和业务培训，提高养老服务队伍的专业化水平；开展志愿者活动，完善“劳务储蓄”等模式，动员社会各类人群参与社区为老服务。大力推动我市养老服务整体水平上一新的台阶。
　　七是以推广信息化管理系统为保障，加速养老服务管理科学化、现代化。积极开发养老服务信息数据库建设，逐步在全市范围内全面推广应用包括机构养老服务信息管理、社区居家养老服务、养老需求评估、数据统计分析等系统在内的养老服务信息管理应用系统，基本建成覆盖市、县（市、区）、乡镇（街道）三级养老服务信息管理网络，实现养老信息科学管理，提高工作效率，加速我市养老服务管理科学化、现代化。