自2013年下半年开始，我们课题组先后赴北京、江苏、湖南、黑龙江、江西、陕西、湖北等省市，对几十家养老院（托老所、敬老院、老年公寓）进行了调研，并同有关主管部门、志愿者组织等座谈。总体来说，社会各界对大力发展养老服务体系的重要性、紧迫性的共识基本形成，国家对养老服务体系建设的支持力度不断加大，市场和社会各方面参与养老服务体系建设的积极性越来越高涨，我国以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系正在逐步形成和完善。但是，我国养老服务体系建设面临的难题和困境仍然不少，有的还相当尖锐和突出。
养老机构建设用地紧张，成为制约扩大规模、满足更多老人入住需求的瓶颈。一方面，现在一些企业看重的是养老产业发展的巨大市场潜力，打着养老业的旗号大量圈地搞养老地产，实质上仍然是房地产开发；另一方面，一些真正从事公益性或准公益性养老的托老所、敬老院因为入住老人爆满，想扩大规模，但征地十分困难。另外，许多托老所反映，很多托老所原来就是租用政府废弃的办公用房、学校用房，或者工厂厂房，但是近年来租金不断上涨，给托老所的运营带来了巨大压力。个别托老所甚至为减少租金支出，几年内多次搬迁，正常的经营活动受到很大影响。
因为待遇低等原因，护理员队伍不稳定，甚至难以招到护理员。从收入低来讲，多数托老所护理员月收入在1000—2000元，云南红河县浪堤乡敬老院的两位护理员甚至每月仅有300元的补助。从整个护理员队伍看，收入低、年龄大、文化程度低、培训少、劳动强度大、留人难，是一个共同现象。为了留住高学历、专业化强的高素质护理员，就必须提高待遇，而这又不可避免地带来入住费用的增加。因此，政府相关部门把部分公益性岗位用于养老机构护理员，以稳定护理员队伍，是一个可供选择的举措。
养老机构意外风险多。老年人属于弱势人群，在照护老人的整个过程中，风险无处不在，老人意外受伤、护理员被打的情况经常发生。因此，托老所每天都承担着巨大的风险。我们在调研过程中就碰到过这种事情。托老所对国家支持保险机构的介入，建立失能老人意外保险、护理人员意外伤害保险，以保护老年人和护理员合法权益，呼声很高。
养老机构的补贴政策难以真正落实。为鼓励、支持社会力量举办养老机构，国家出台了多种补贴政策，比如：对经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度；通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量举办养老服务机构，开展养老服务。但是，一些托老所反映实际运行中还存在一些问题：一是补贴力度小；二是补贴不到位、打折扣；三是受其他规定的影响根本拿不到补贴，比如某市夕阳红托老所因为系租用废弃的厂房，消防证没有办下来，至今没有拿到任何投资补贴和运营补贴。
养老机构的社会负担过重。最主要的是目前一些地方政府把本来应该由公办养老机构集中供养的三无人员、五保老人以及救助站收养的流浪人员，转交给民办养老院、托老所，但是，仅仅按照当地公办养老机构的供养标准或救助站的救助标准予以补助，而没有考虑民办养老机构需要承担的床位、护理等费用，这些费用都转嫁给了养老机构。某市三桥托老所因为收养五保老人、失能困难老人而支付的护理费、生活费就达38.9万元。有的托老所承担的社会负担可能更重一些。许多托老所（养老院）所长（院长）反映，他们很愿意承担一些力所能及的社会责任，愿意为政府分忧，为社会和谐稳定多作贡献，但过重的社会负担可能使一些养老机构难以持续发展。
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