城镇化的本意应是居民不论在哪里生活都能享受到与城市相仿的公共设施和公共服务。数以亿计的中国农民之所以千方百计都想挤入县以上城市，是因为二元制度推高了那里的“两公”水平。由此导致社会上对城镇化的理解陷入误区，认为农民只有进到县城以上的城镇，才能成为市民，才算实现了城镇化。这是典型的城乡二元思维，与中国国情、国际惯例、城镇化规律和城乡一体化战略等诸多方面相悖逆。这是因为：一是不符合中国现实；二是不符合国际惯例；三是不符合城镇化规律；四是不符合城乡一体化战略；五是不符合农民是一种职业的社会分工。
“三农”问题的病根是城乡二元结构，推进农民市民化的制度设置，理应以瓦解和破除二元制度为根本，绝不能以保护和助长二元制度为目标。因此，新制度的建立须摒弃二元思维的旧定式，树立三向思维的新理念。所谓三向思维，就是“向左进城、向右入镇、向上提升”。
向左进城，即让一些有条件有能力的农民成为市民。户籍制度确立的二元社会结构造就了城乡居民权利的不平等。有研究表明，户籍作为资源配置和利益分配的最大凭据，计划经济时代附着在市民户口本上的特权有67种，已渗透到经济、政治、社会、文化等各个领域，并且盘根错节，互为依存，剪不断理还乱。尽管随着改革的深入，诸如粮票、油票等计划经济时代的福利早已取消，但与城市户籍密切相关的购房、购车、教育、社保、医保、养老等方面的诸多先赋性障碍，农民工仍被边缘化。中国城市化率已达54%，但真正具有城市户籍的人口只占35%。
现在地级市及县城户籍已经放开，但农民要进入“北上广”这样的特大城市仍很艰难。例如，北京现有800万“北漂”，每年转户指标只有18万，按此比例需要将近半个世纪才能转完。在住房方面，受雇农民工在单位宿舍住的占28.6%，在工棚住的占11.9%，在生产经营场所住的占5.8%，与他人合租住的占18.5%，独立租住的占18.2%，有13%的农民工在乡镇以外从业而每天回家居住，仅0.9%的农民工在务工地有自购房。在大城市里，农民只能迫于生活压力无奈选择住在城乡结合部或者城里的群租房中，买房对于绝大多数农民工来说是想也不敢想的事情。在劳动保障方面，与雇主或单位签订劳动合同的占41.3%，雇主或单位为农民工缴纳养老、工伤、医疗、失业和计生保险的比例只有15.7%、28.5%、17.6%、9.1%、6.6%。在今天的城市里，脏、累、差的工作是农民工的“专利”。即便农民工和市民同在一个单位，也不能一样累计工龄、评定职称、进修与培训。一遇经济不景气或政府治理整顿，可能就会成为无条件清退的对象，苦涩地回归农村将是他们摆脱不了的历史宿命。
向右入镇，即让绝大多数农民就近就地城镇化。小城镇及大农场正在受到上流社会的青睐，美国几位总统都喜欢在农场会见外国政要，世界上许多重大国际会议都选择到乡间小镇召开，世界第一届互联网大会选在浙江古镇乌镇召开，更不要说达沃斯论坛、博鳌论坛等名噪全球的会议了，欧洲许多国家正出现市民回流农村居住的风潮。中国农民不愿当小城镇的市民，是因为那里没有和大中城市相仿的公共设施和公共服务。
现在的问题是，如何使基本公共设施和公共服务这“两公”下乡，实现乡村的城镇化，让农民愿意在本土当市民？一条切实可行的做法是把靠行政手段形成的畸形资源集聚，再用行政干预的措施分散开来，即由顶层设计，通过政策动员推进四大资源下迁到强镇大村，由四大资源带动“两公”建设，推进小城镇发展。一是大学。大学对小城镇发展具有显著拉动作用，国外大多数名校都建在乡间小镇上。我国的大学和美国相比差距很大，美国3亿多人，3500多所大学，三分之二以上都在镇上。我国13亿多人，只有2300多所大学。按照美国的比例，我们还要办一万多所大学。办这些大学靠财政的力量是不可能的，应把城市大学拆分，鼓励到强镇大村去办二级学院或分校，以低成本带动小城镇扩张，实现大学带城，城校相长，互为促进，协同发展。这样不需政府大规模投资，就能够“四两拨千斤”。美国加州大学办了9个分校，每个都带起一个小城镇。二是医院。截至2013年底，全国城市共有医院近2.5万家，病床458万张，执业医生150万人，注册护士200万人，而居住着八九亿农民的农村，只有3.7万个卫生院，113万张病床，43万个职业医师，社区卫生服务中心8488个，病床16.8万张，执业医师13万。看病难依然是农民的痛。城市医疗资源下乡是医疗机构和农民双赢的大好事。国外许多著名医院都在乡间小镇上。三是研究机构。据估算，我国约有2500家大大小小的政策研究机构或智库，拥有35000名左右的政策研究人员。其他类型的科研机构和人员更多。我国许多研究机构都在大城市，国外的许多研究机构都在乡间小镇上，这些机构如下迁到小城镇，将是从根本上提高小城镇的竞争能力和资源集聚能力的砝码。第四是国企。从世界发达国家城镇化道路来看，许多小城镇都是围绕企业发展起来的，如西雅图的林顿镇是因为波音公司而出名，硅谷是因为高科技企业云集而发展。据调查，德国前100位的企业，只有3家企业总部设在首都，其他都在镇上。我国央企就有155家，全挤在首都，每个省几十上百家省级国企也都挤在省会，这些企业总部完全可以下迁到乡镇。“总部经济”的效应一经释放，带动小城镇的能量将是超常的惊人。
向上提升，即打通社会阶层流动的通道。现代社会一定是一个开放、公正、社会流动通畅的社会。现阶段农民从乡村到城市的迁徙，只是完成了横向的水平位移，远没有实现纵向的垂直流动。所谓垂直流动就是不断提高农民工的经济、政治、社会、文化地位，打通他们上升的阶层通道。当前，社会阶层流动受阻的原因是多维度的，要想逾越阶层流动的障碍，为农民工向上流动开拓空间，需要搭建四级阶梯。
第一级阶梯是消除种种歧视，让农民站在一个公平的社会平台上。凭什么会唱歌会跳舞会弹琴就是高素质，而会养鸡会养猪会种田就是低素质！发达国家的农民不是谁都可以当的，必须像医生、教师一样获得职业资格证书。因此，不消除社会歧视，他们就无法提升地位。第二级阶梯是“吉祥三宝”。即低保、医保和养老保险，这三者不与城市统一，农民就没有基本生存的保障，向上流动更无从谈起。第三级阶梯是教育。教育是实现阶层流动的重要路径，只有教育公平，才能体现起点公平。但名牌大学里，农村孩子的比例逐年降低，清华北大已由过去的30%多下降到百分之十几。经过近十多年的撤并，全国59万多所农村学校，现在只剩20多万所，新的上学难已经摆在农村孩子的面前。据调查，现在农村小学生家离学校的平均距离10.8里，初中生35里，有的父母为孩子读书，不再工作，在镇上或县城租房专门陪读，成本成倍增加。目前，全国5亿多农村劳动力，平均受教育的年限不到8年。农村应该从农民的教育问题大力抓起，不仅要切实抓好义务教育，还要下功夫抓好农村的职业教育、继续教育和终身教育，让农民不输在起跑线上。第四级阶梯是让农民增收。农民幽默地说：“俺们刚吃饱饭，城里人又减肥了；俺们刚吃上肉，城里人又吃素了；俺们刚用上机械干活不出汗了，城里人又到桑拿房、健身房找汗出了。”农民总是跟不上脚步的根本在于经济地位低下。要解决这一问题，需从两方面着手。一是强力注入现代元素，让农业成为第六次产业，解决就地就近城镇化的农民增收问题。即让农业成为一产、二产、三产相加的产业，构建一二三产联动、上中下游一体、产供销加互促的农业现代化产业体系，形成农民增收的合力，其生活水平才能提高，社会阶层流动的通道才能通畅。二是在城市建立良性的经济生态系统，即大中小微并重，解决到大中城市落户的农民增收问题。农民工在城市靠的就是见缝插针、摆摊设点的草根生存方式，城市管理应给他们留下生存空间，不能再以赶尽摊点是管理最优为标准。
（作者系中国农经学会副会长、清华大学中国农村研究员首席专家）
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