（感谢南开大学法学院校友安尧题字）
谢小剑 | 江西财经大学法学院副院长、教授博士生导师。
中国刑事诉讼法学会理事、江西省法学会证据法学会副会长、江西省省级人民监督员、江西省经济犯罪侦查防范协会常务理事、江西省人民检察院专家咨询委员会专家；四川大学诉讼法学博士。
在《中国法学》《法学家》《法学》《现代法学》《法商研究》《政法论坛》《法律科学》等CSSCI及中文核心刊物发表论文70余篇，6篇论文被人大复印资料转载。获省部级二等奖五次、三等奖二次，智库报告被最高人民检察院检察长批示。
先后在法律出版社、中国政法大学出版社出版五本个人专著。曾主持国家社科基金项目二项，以及主持教育部人文社会科学研究项目、中国法学会部级法学研究课题、最高人民检察院检察理论研究课题、江西省社会科学规划重点项目等十余项。
发表于《内蒙古社会科学》2020年第4期，感谢谢教授授权“司法兰亭会”推送。
认罪认罚从宽制度改革对量刑建议制度提出了全面性、普遍性、前置性、高效性、协商性、精准性等新要求。量刑建议制度的功能发展为激励被追诉人认罪认罚，以量刑协商来保障被追诉人的量刑参与权以及消除量刑抗辩。由于检察官难于在短时间内具备确定刑量刑的能力，因而在实践中其需要借助法官丰富的量刑经验，所以认罪认罚中的量刑建议应当调整为以“幅度刑为主、确定刑为辅”的模式。
认罪认罚从宽制度中，还需要化解提出罚金刑、缓刑建议面临的程序障碍，规范量刑建议的法庭审查程序，优化提出量刑建议的诉讼结构，包括加强侦查机关对量刑信息的收集，强化检察官的客观公正义务，明确法官的积极审查义务以及保障辩方、被害人充分参与量刑建议程序。
量刑建议是指检察机关根据案情对犯罪嫌疑人、被告人应当适用的刑罚种类、幅度等提出的建议。长期以来，检察机关指控犯罪仅涉及定罪问题，并不对量刑提出具体建议，量刑权主要由法院独立行使。20世纪末，我国一些检察院探索行使量刑建议权，对于这一做法是否侵害审判权在学界和实务界引起了较大的争议。[1]2005年，全国检察机关第三次公诉工作会议将量刑建议确定为公诉改革的项目，2010年量刑规范化改革后，学界和实务界对检察院的量刑建议权不再有争议。然而，检察机关在量刑规范化改革中提出的量刑建议往往幅度较大，实施效果并不理想。在当前认罪认罚从宽制度中，量刑建议制度呈现出与之前明显不同的新特点和新要求，对被追诉人的权利影响极大，已成为认罪认罚从宽制度改革能否成功的关键。
一、认罪认罚从宽中量刑建议制度的新要求
2018年修改后的《刑事诉讼法》规定了“认罪认罚从宽制度”，其中第176条规定，“犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议，并随案移送认罪认罚具结书等材料”，该规定明确了检察机关提出量刑建议的法定职责。与之前的量刑建议一样，检察院享有建议权，法院享有决定权。同时，结合认罪认罚从宽程序，对量刑建议制度提出了新的要求。
（一）量刑建议的全面性
一直以来，检察机关往往只对主刑提出量刑建议，但在认罪认罚从宽制度中，需要对量刑提出全方位的建议，包括主刑、附加刑以及是否适用缓刑等刑罚执行问题。因而，量刑建议涵盖了量刑的所有方面，具有全面性的特点。这一变化增加了检察机关提出量刑建议的难度，如是否判处罚金刑及罚金数额的确定一直是法院的重要权力，而由检察机关对此提出建议，必然对法院的传统利益造成威胁。再如，之前法院在审判阶段才委托司法行政机关作出是否符合缓刑适用条件的社会调查报告，而现在在审查起诉阶段就要提出量刑建议，如果社会调查报告的制作时间不提前则难以满足办案的需要。
（二）量刑建议的普遍性
刑事诉讼法对提出量刑建议使用了“应当”一词，从而以“应为规范”的形式将量刑建议增纳为检察机关的职责范围，即在认罪认罚案件当中也必须提出量刑建议。这与之前检察院裁量行使量刑建议的立法明显不同，要求检察机关应当具备提出量刑建议的能力。同时，检察机关一旦选择适用认罪认罚程序，必然会增加自己的工作量。由于我国速裁程序和简易程序的区分度不大，简易程序不以认罪认罚为前提，如果不能缩减检察官的工作量，很多检察官可能会不愿意适用认罪认罚从宽程序。
（三）量刑建议的前置性
与普通案件中检察院在起诉时提出的量刑建议不同，认罪认罚程序中的量刑建议一般在审查起诉阶段提出。这导致提出量刑建议的时间节点大幅提前，检察机关此时可能并未全面掌握案件信息，比如未能充分听取辩方意见，因而其提出量刑建议的准确性将面临被质疑的可能。同时，认罪认罚从宽制度改革之前，被追诉人只有在判决之后才清楚具体的量刑，如今在审查起诉阶段就能够清楚地知悉控方的量刑建议，这将对犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性和明智性产生较大的影响。
（四）量刑建议的协商性
传统上，刑事检控权作为典型化的公权行使方式之一，其可协商性和可交易性受到严格限制。基于此，刑事诉讼法并未明文规定在认罪认罚从宽程序中，量刑建议须建立在控辩协商的基础上，而学术界对于从宽是“量刑协商从宽”还是“法定从宽”存在理论争议。[2]实践中，在具结书签署之前，一般认可控辩双方可以对量刑进行协商。2019年《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）第33条第1款明确规定：“人民检察院提出量刑建议前，应当充分听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师的意见，尽量协商一致。”可见，量刑建议不是单方作出的决定，而是控辩双方协商的结果，这是被追诉人重要的程序权利[3]，“量刑协商从宽”是法定程序的要求。当然，我国提出量刑建议的扣减幅度是有限的，只能在法定幅度以内提出量刑建议，一般要求在预定刑期的30%以内。
（五）量刑建议的高效性
之前，量刑建议不具有法律约束力，法院可以不采纳检察机关的量刑建议。而在认罪认罚从宽程序中，量刑建议对检察院、法院都会产生约束力。一方面，量刑建议对法院具有非常高的法律效力。我国《刑事诉讼法》第201条第1款规定：“对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。”《指导意见》第40条进一步明确人民法院不采纳人民检察院量刑建议的，应当说明理由。这是我国第一次明确量刑建议的法律效力，而且采取了“一般应当”采纳的规定，显然赋予了量刑建议非常高的效力，法院没有充分的理由不能否定检察机关的量刑建议。同时，人民法院拥有量刑决定权，检察院的量刑建议对法院只有有限的约束力，基于法院依法独立审判的权力，其并不完全受制于人民检察院的量刑建议。法院有权审查量刑建议的正确性，认为量刑不当的，有权依法作出判决。另一方面，我国《刑事诉讼法》第201条第2款规定，量刑建议对控方具有约束力，人民检察院只有在“人民法院经审理认为量刑建议明显不当，或者被告人、辩护人对量刑建议提出异议的”情况下才能改变量刑建议。
（六）量刑建议的精准性
认罪认罚从宽制度中，检察机关对量刑建议权越来越重视，最高人民检察院提出要精准量刑，甚至要求量刑建议要具体到确定的刑期。《指导意见》第33条第2款规定，办理认罪认罚案件,人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议。对新类型以及不常见的犯罪案件、量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑的量刑建议，即要求认罪认罚从宽中以“确定刑量刑建议为主，幅度刑量刑建议为辅”。
二、认罪认罚从宽中量刑建议的功能定位
最高人民检察院力推认罪认罚从宽适用率之前，认罪认罚从宽案件的适用比率并不高。囿于量刑建议的提出将较大程度上增加检察官个人的工作量，不少检察官不愿适用认罪认罚从宽制度，不愿提出量刑建议。例如，实践中检察官在提出量刑建议之前，需要完成签署具结书、联系值班律师听取其意见等工作，但其办案期限却更短，承担的责任也更重。因而，只有充分认识认罪认罚从宽制度中量刑建议的特殊功能，才能彻底破除检察官的消极心理。笔者认为，基于上述改革的新趋势，当前认罪认罚从宽程序中的量刑建议制度承载着全新的功能与价值意涵。
（一）量刑建议制度的功能目标在于激励犯罪嫌疑人认罪认罚，提高诉讼效率
认罪认罚从宽制度要求在审查起诉阶段，通过控辩协商，提出量刑建议，目的在于激励更多犯罪嫌疑人认罪认罚。这是之前量刑建议制度不具有的功能。一方面，如何避免“坦白从宽、牢底坐穿，抗拒从严、回家过年”的悖论，落实宽严相济刑事政策中从宽的一面，激励犯罪嫌疑人认罪认罚，是实践中的难题。立法允许检察机关对认罪认罚的犯罪嫌疑人更早地给予相对从宽的量刑建议，必定能使坦白从宽政策落到实处，发挥量刑建议的引导、激励作用。以往，只有在审判之后才确定量刑，如今量刑建议提前，犯罪嫌疑人在认罪认罚具结时，已经了解了自己即将被判处的刑罚，从而使量刑建议更有效地激励犯罪嫌疑人认罪认罚。另一方面，随着诉讼进程的变化，之前认罪的犯罪嫌疑人存在很多翻供的情况，其中重要的原因之一是量刑的不确定性难以为犯罪嫌疑人的认罪认罚提供稳定的心理预期。相反，一旦量刑确定，被追诉人的心理预期明确，将会降低实践中的翻供比率，激励犯罪嫌疑人主动认罪认罚。
（二）量刑建议制度的主要功能在于保障被追诉人的量刑参与权和认罪认罚的正当性
解读认罪认罚从宽制度不能仅仅从效率的角度，更要从权利的角度来解读。[4]认罪认罚从宽中量刑建议的重要发展在于突破性地赋予了被追诉人更大的量刑参与权。一方面，通过前置量刑建议程序，充分保障了犯罪嫌疑人的知情权。知情权是犯罪嫌疑人辩护权的重要内容，犯罪嫌疑人在选择是否认罪认罚时，已经相对确定地了解了案件定罪量刑的法律后果，从而有助于确保犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性，保障认罪认罚的明智性。另一方面，量刑建议是凝聚控辩合意的重要载体，量刑建议制度保障了辩方参与量刑协商的权利。同时，通过认罪认罚具结书的文本化固定，使量刑内容具有确定性，可以避免量刑建议随意变化，更有利于保障犯罪嫌疑人的权利。此外，量刑建议制度提供了一种量刑激励，从之前的“压力式”获取口供转变成“激励式”获取口供，实现了办案模式转型，从而使量刑建议制度有助于以保障被追诉人权利的方式获取口供，发现事实真相，正确定罪量刑，保障了认罪认罚从宽制度的正当性。
（三）量刑建议制度的次要功能在于缓和量刑抗辩，以量刑协商规范量刑
从本质而言，检察机关提出量刑建议，以及设立相对独立的量刑程序，一定意义上可以扭转“重定罪、轻量刑”的司法惯性[5]，发挥规范量刑的作用。特别是量刑规范化改革中的量刑建议有凝练控辩争点，实现量刑规范化的重要功能。有学者指出：“基于定罪与量刑程序不分、控辩双方无法参与量刑程序的现实，越来越多的人意识到这种不公开、不透明、缺乏对抗性的审判程序是造成法官滥用自由裁量权的主要原因。”为此，量刑规范化改革需要通过量刑建议确立辩论对象，构建“相对独立的量刑程序”[6]。检察院的量刑建议可以为相对独立的量刑程序提供控辩对抗的对象。同时，量刑建议通过量刑信息供给的正向引导和反向的纠偏作用能够有效规范和约束法院的量刑裁判权。[7]法院的量刑决定权也会对检察机关的量刑建议权形成制约作用，保障量刑的正确性。
认罪认罚从宽中的量刑建议基本消除了之前形成量刑争点的功能，从而以新的方式规范量刑。与普通的对抗式诉讼程序不同，认罪认罚案件不体现为对抗的特征，认罪认罚从宽庭审程序中并没有相对独立的量刑程序，量刑建议也无须在法庭上进行诉辩对抗，现行的量刑建议不是为了提供诉辩双方辩论的对象，不具有上述争点形成的功能。相反，其希望通过保障辩方参与量刑的权利，通过控辩之间的量刑协商，保证量刑的公正合理性，保障辩方对量刑的接受，并以犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书的形式来认可检察机关提出的量刑建议，消除庭审中对量刑的诉辩对抗。
（四）量刑建议制度的附带功能在于使量刑实施权从法院转移至检察院
当前我国检察机关正处于改革转型的特殊时期，检察院虽然在刑事诉讼法修改后保留了部分侦查权，但其法律监督的刚性大大减弱。检察院迫切需要寻找新的工作绩效增长点来体现检察机关的法律监督地位。为此，检察机关提出“四大检察”理念，强化了民事、行政检察监督职能，并以民事行政公益诉讼作为发展的突破口。同时，最高人民检察院越来越认识到量刑建议对于提升检察机关在刑事诉讼中地位的作用。目前，最高人民检察院以认罪认罚从宽制度改革为契机，以量刑建议作为重要支点，试图使检察机关在刑事案件中发挥主导作用。[8]最高人民检察院反复强调认罪认罚从宽案件的比例要达到70%以上，并以确定刑作为量刑建议的要求。2018 年，重庆、北京、天津、贵州、江苏等地提起量刑建议数量占提起公诉人数的80%以上[9]，由于法院“一般应当”接受检察机关的量刑建议，所以很大一部分量刑实施权从法院转移至检察院，检察院在诉讼中的主导地位凸显。
三、认罪认罚从宽中的量刑建议：宜以幅度刑为主，确定刑为辅
长期以来，我国量刑规范较为粗陋，采取概括、“估堆”式的量刑。在量刑规范化改革的语境下，“概括刑量刑”正是改革的对象，而“绝对确定刑”量刑建议作为另一种极端形态也不为最高人民检察院所认同，所以“相对确定刑”量刑建议成为时下主流的做法。[10]实践中普遍采取的是“以幅度刑为主、确定刑为辅”的量刑建议方式。当前，认罪认罚从宽制度改革中，最高人民检察院要求一般应提出确定刑的量刑建议，《指导意见》第33条第2款也对此加以明确，从而开启了“以确定刑为主、幅度刑为辅”的新时代。其内在原因在于，认罪认罚案件中确定的量刑建议是合意最直接、最充分的体现，有助于提高犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚的积极性[11]，有助于增强量刑协商过程及其结果的稳定性、权威性与延续性[12]，“最大限度地消弭了'可以’从宽的不确定状态”[13]，更符合量刑建议制度的发展趋势。
然而，在认罪认罚从宽制度中，确定刑量刑建议制度容易挤压法院的量刑决定权，检察院的量刑建议权和法院的量刑决定权之间会产生冲突。[14]因此，确定刑量刑建议也引起了法院系统的反对，其一般主张量刑建议应当采取幅度刑的方式。有学者认为，法官固守实质真实主义的诉讼真实观，同时未能真正形成司法权力配置关系中的检察机关主导地位，因而确定刑原则上应当仅适用于简单轻微的犯罪案件。[15]还有学者主张，在相对疑难的案件中或者检法信任度有限的案件中，检察机关提出确定的量刑建议并无必要。[16]笔者也主张在认罪认罚从宽制度改革中，量刑建议应当以“幅度刑为主，确定刑为辅”。
（一）检察官尚不具备提出确定刑的能力
量刑是一个非常复杂的问题。法官长期从事量刑工作，尚无法做到准确量刑，检察机关能否在短期内具备确定量刑的能力不免令人忧虑。目前，我国量刑事实和量刑证据不明确，量刑规范化改革仅限于常见的23个罪名，量刑需要考虑的因素非常复杂。加之长期以来，都是法院在从事量刑工作，检察院无量刑的具体经验，这使其很难做到精准量刑。虽然近年来检察院也强调量刑建议工作，但是实践中多数检察院没有提出具体的量刑，而是概括提出非常大幅度的量刑，因此其并未积累足够的实践经验，很难准确把握对各种量刑事实的法律评价。且检察系统没有形成统一量刑的内部机制，更可能造成同案异判的情况出现。认罪认罚案件要求检察官提出十分精准的确定刑，确实勉为其难，可能会适得其反。正如有学者指出，提不提精准量刑建议，存在一个经验积累的问题，在刚开始开展认罪认罚从宽制度的地方，尤其是检察官缺乏量刑建议经验的，应当少提慎提精准量刑建议，不宜强求数量；在积累一定经验以后，可以多提精准量刑建议。[17]笔者也认为，国家机关之间的权力分配，应当考虑可行性，在条件尚不具备时，应当暂缓施行。
可能有观点认为，可以通过运用电子量刑系统迅速实现确定刑的合理性。目前，我国也有部分地方检察院应用量刑建议智能辅助系统来提出确定刑量刑建议。最高人民检察院对此较为肯定，认为其是大数据、智能化与检察工作的结合，有效提升了量刑建议的精准度，并要组织研发可以普遍适用的量刑建议辅助系统。[9]笔者认为目前电子量刑的准确性尚存在争议。由于刑事司法的量刑最为复杂，囊括数百个罪名和大量的量刑情节，因此现在还无法开发出能容纳如此多变量的量刑系统。最高人民法院在量刑规范化改革中，也仅对十几种罪名进行了规范，其他罪名还没有规范化的标准，即使在已经量刑规范化的罪名中，也存在较大的选择幅度，有些案件的量刑幅度甚至达到30%，比认罪认罚从宽的幅度还要大。可见，现在对电子量刑系统的宣传很多似乎都言过其实，尚需要充分检验。[18]笔者深入实践调查时发现，检察院使用电子量刑系统往往是将许多裁量的量刑因素去除，对幅度性量刑建议采取中间值，并以此为基准对裁量权进行机械限制，这样反而会有损个案正义。如果司法系统不能保持冷静，对电子量刑系统过度推崇，量刑就难免会被商业利益左右。特别是在量刑系统也只是提供参考和帮助作用的情况下，如果检察官对量刑事实和量刑情节把握不准，则量刑系统就更难于发挥实质性的作用。
有学者以目前在实践中量刑建议被采纳的比率较高来论证检察官有能力提出准确的量刑建议。但据笔者调查，实践中为了避免量刑建议被否定，检察院和法院之间存在审前沟通机制，即将法院纳入量刑建议的形成过程，这虽然保障了量刑建议的采纳率，却可能产生未审先判的问题。而且，在实践中，法官可能会勉强采纳不准确的量刑建议，因为“调整又必须经过复杂的对接程序，所以只得无奈同意检察官的量刑建议”[19]。因此，较高的采纳率并不能证明检察官量刑建议的正当性。
（二）法官在幅度刑内量刑有助于运用分权机制正确量刑
认罪认罚从宽制度中，被追诉人选择“概括认罚”而放弃量刑对抗时应从职权主义角度保障被追诉人获得适当的量刑，而只有控审分权的量刑机制才能保障被追诉人的权利和量刑的公正性。
认罪认罚案件中，虽然确定的量刑有助于保障被追诉人的知情权，但其却无能力判断确定刑是否正确合理。特别是在多数被追诉人并没有律师为其辩护且本人和值班律师没有阅卷权的情况下，速裁程序又省略了法庭调查、法庭辩论程序，导致量刑证据、量刑事实得不到充分的质辩。同时，“捕诉合一”改革之后，检察官的权力集中趋势更加明显。从而，应当在控审之间形成一定的制衡机制。一旦法院无须具体量刑，必然放松对量刑事实的审查，相反其在检察院建议的幅度内量刑，则需要认真审查量刑事实，并形成一定的分权机制。可见，从之前跨度较大的幅度刑或者几乎不提量刑建议到所谓的确定刑，因跃进速度过快而可能会给被追诉人造成侵益性风险。
（三）检察机关提出幅度刑建议有助于吸纳法官的量刑经验
不可否认的是，法官已经在量刑上积累了丰富的经验，而由检察机关提出确定刑，完全将法院法官积累的经验弃之不用的做法并不妥当，也不利于保障被追诉人的权利。如果量刑建议以幅度刑为主，则有助于发挥法院的传统优势，将审判机关拉入到量刑的讨论之中，凭借其相对丰富的量刑经验，校正检察官量刑的不足。[20]
此外，客观而言，量刑建议是在审查起诉过程中做出的，如果之后出现新的量刑情节，必然需要改变之前确定的量刑建议，这会导致程序的相对复杂。而一定的幅度有助于法官根据具体案件和庭审的变化充分运用裁量权实现罪责刑相适应[21]，避免频繁调整量刑建议。
虽然绝对化地要求确定刑并不合适，但是基于上述两部分对量刑建议意义、功能的论述，精准化量刑显然更有利于实现其功能。因此当前阶段，量刑建议应当以幅度刑为主，但是量刑幅度不宜过大，幅度过大会导致量刑的不确定性，进而削弱犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的积极性，并使得最终刑与犯罪嫌疑人、被告人的期待相悖。因此，既要兼顾量刑的精准性，也要考虑量刑的幅度性，相对较小的幅度是当前较为合理的选择。
当然，也不排除检察官可以提出确定刑，但前提是检察官已经具备提出确定刑的能力。当前，可以采取分类的方式，例如胡云腾法官提出区分案件的类型，对于法官独任审判的简单案件，检察院可以提出确定刑，对于合议庭审判的相对复杂的案件，应当尊重法官的量刑裁量权。[17]再如，2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第275条规定，对新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑的量刑建议。笔者认为，对于已经有量刑规范化的案件，检察院可以提出确定刑，对于其他案件一般提幅度刑，由法院具体量刑。针对不同刑期档次的案件，提出量刑建议的区间幅度应加以区分，整体而言需要限缩幅度范围，以体现量刑的精准性。
四、认罪认罚从宽中量刑建议的困境及出路
目前，认罪认罚从宽中的量刑建议程序尚存在一些问题需要通过完善制度予以解决。
（一）解决罚金刑的阶段性差异，协调主刑与罚金刑的关系
我国普遍根据罚金刑的执行程度确定主刑。实践中当事人交罚金的能力各不相同，为了避免空判，一般先预交罚金再判罚金刑，同时根据已交罚金减少主刑刑罚。《指导意见》第33条第4款规定：“建议判处罚金刑的，参照主刑的从宽幅度提出确定的数额。”可见，我国实践中罚金和主刑之间的互补关系已经在认罪认罚从宽制度中被再次明确。然而，认罪认罚从宽制度中，将建议罚金刑提前到了审查起诉阶段。由于在审查起诉阶段不能由法院来收罚金，检察院也不能收取罚金，进而罚金无法最终确定，从而导致主刑量刑建议的不确定性。可见，罚金的缴纳情况对主刑影响非常大，如果此时不能确定犯罪嫌疑人罚金刑的缴纳程度，必然会导致检察机关对主刑的量刑建议不准确。因而，如何确保由检察院在审查起诉阶段对犯罪嫌疑人建议的罚金刑能够履行是一个现实的问题。江苏省高级人民法院《关于办理认罪认罚刑事案件的指导意见》第35条提出，建立“财产刑保证金”制度：“量刑建议涉及财产刑，被告人认罪认罚，同意量刑建议的，应当在判决前缴纳不少于量刑建议中建议财产刑数额的保证金，确保财产刑能够得到执行，但被告人确无缴纳能力的除外”。这种方法较为可行，可以保障罚金刑与主刑之间关系的合理性，笔者认为应当加以推广。
（二）检察机关提出适用缓刑的建议，需要解决社会调查报告形成不及时的问题
认罪认罚从宽制度中，检察院应当对刑罚执行方式提出建议，这需要有关部门提交社会调查报告作为判断依据，以增强其决定的合理性。然而，制定社会调查报告，在实践中存在许多困难，即使到了审判阶段，法院委托司法行政部门做社会调查报告时，也很难得到有效的配合。同时，由于做出缓刑的调查报告需要较长的时间，对于可能适用速裁程序的案件，检察院便无法及时提出量刑建议。在调研中，有的检察官提出，一些案件未及时出具社会调查报告，适用认罪认罚从宽程序反而对被追诉人不利，因为认罪认罚之后会适用速裁程序，一般需要在10天内作出判决，导致法院没有时间委托出具调查报告，结果往往会对本应判决缓刑的案件判处了实刑。
笔者认为，公安机关在侦查阶段应当及时委托有关部门制作社会调查报告，否则对于适用速裁程序的案件，检察院、法院根本无法在短暂的审查起诉、审判期限内完成该工作。遗憾的是，《指导意见》并没有规定侦查机关在侦查阶段负有委托相关部门做社会调查报告的义务，甚至没有要求检察机关提出缓刑建议必须有配套的社会调查报告，在第37条第2款规定，对没有委托社区矫正机构进行调查评估或者判决前未收到社区矫正机构调查评估报告的认罪认罚案件，人民法院经审理认为被告人符合管制、缓刑适用条件的，可以判处管制、宣告缓刑。问题在于，人民法院不经过调查很难合理判断被告人是否符合管制、缓刑的适用条件，但如果由法院来调查，则无论从主体能力还是资源分配上都不具有合理性。为了规避风险，法院往往对被告人判处实刑。因此，进一步的改革应当明确侦查机关及时完成社会调查报告的义务。
（三）优化量刑建议的诉讼结构
其一，强化检察官的量刑能力和客观公正义务。认罪认罚从宽中的量刑建议制度塑造了检察机关的量刑主导者地位，如前所述，基于辩方对证据知悉的局限性，其难于对控方量刑进行充分有效的制约，因此更应当强调检察官的客观公正义务。为此，最高人民检察院应当制定量刑的统一标准，完善各地检察院的内部制度建设。各地检察机关也应当采取措施，提高检察官的量刑能力，包括加强提出量刑建议的学习培训，加快智能辅助量刑建议系统的建设和应用，使其发挥有效的辅助作用。
当前，无论是理论还是实务界，都普遍认同“阶梯式的从宽量刑机制”。实践中，相当多的单位接受了“三二一”模式，即从侦查阶段、审查起诉阶段到审判阶段，被追诉人量刑从宽的比例分别为30％、20％、10％。[22]笔者也赞同适用该模式，在不同的诉讼阶段设置量刑减让梯度具有激励被追诉人尽早认罪认罚的功能，越早认罪则人身危险性越低，应获的量刑扣减也更多，从而充分体现了罪责刑相适应原则。
其二，明确法官的积极审查义务。认罪认罚从宽制度简化了庭审程序，在速裁程序中庭审甚至出现了形式化的现象，但是认罪认罚从宽案件的证明标准并没有降低，刑事诉讼法并没有“放弃审判”。法院应当在开庭前通过阅卷完成实质审查，庭审时重点审查认罪认罚的自愿性和合法性以及量刑建议是否合法。同时，在检察官量刑经验不足的背景下，应当肯定法院对量刑建议不能“照单全收”，法官应对量刑建议负有积极、实质的审查义务。在被告人对量刑缺乏判断能力的情况下，这对保障被告人获得正确的刑罚至关重要。
其三，强化值班律师的作用，充分保障被追诉人对量刑建议的协商权。目前，我国司法实践中的量刑建议在提出时所作的协商不足，有学者称之为“听取意见模式”，而非学界普遍主张的“量刑协商模式”[23]，同时我国的量刑协商基本上被塑造成了“检察官与嫌疑人协商”的“公立合作模式”[24]，犯罪嫌疑人在难于获得律师帮助的情况下，很难达到真正的平等协商。因此，今后应当保障被追诉人对量刑建议的协商权，确保量刑建议的合理性。
同时，量刑建议不仅需要听取值班律师或者辩护人的意见，在具结书形成的过程中还应当赋予值班律师参与协商的权利，从而保障量刑建议的正当性。一方面，各地应加快在检察院派驻值班律师的改革进程；另一方面，应当充分保障值班律师的阅卷权。由于值班律师仅能为被追诉人提供法律帮助，而不能为其辩护，所以值班律师的阅卷权、调查取证权和会见权的行使会受到限制。同时，值班律师并不必对案件负责，从而必然对控方的量刑建议参与不足。为了发挥值班律师的作用，应当保障值班律师的阅卷权以使其充分了解案情和量刑因素。值得赞许的是，《指导意见》第12条对此有了新的规定，值班律师不仅可以会见还可以阅卷，办案机关“应当提供便利”，这都有助于该制度的合理实施。
其四，加强侦查机关对量刑信息收集的能力。侦查机关通常将侦查破案作为侦查工作的主要目标，忽略了量刑证据的全面收集。[25]如果侦查机关向检察机关移送的量刑证据本身是不全面的，量刑建议所依据的量刑信息不足，量刑则很难公正合理。特别是在认罪认罚从宽制度中，在审查起诉阶段就要提出量刑建议。因此，必须确保侦查机关对量刑信息收集的充分性和完整性，并将之移送至审查起诉阶段。
其五，适当保障被害人的参与程序。从我国的实践来看，检察院需要充分考虑对被害人的赔偿问题，进而提出量刑建议，否则难于形成良好的社会效果。因此，应当在侦查过程中，使被追诉人和被害人能够有机会协商解决赔偿问题，并将被害方对被追诉人的谅解程度和被害人获得的赔偿程度作为从宽处罚的重要考虑因素。同时，检察院应当听取被害方的意见，为量刑建议决策提供更加充分的信息。
（四）规范量刑建议的法庭审查程序
其一，认罪认罚从宽的案件应当在提起公诉时向法院提出量刑建议，这样有利于提高诉讼效率，保持求刑权行使的完整性。[26]同时，认罪认罚案件有可能适用简易程序和速裁程序，两者都不受10天以内送达的期限限制，如果不在起诉时提出量刑建议，而是当庭提出，必然影响被追诉人在法庭上量刑辩护的有效性。同时，检察官可能在庭审中临时调整量刑建议，为了提高诉讼效率，配合司法责任制改革，应适当扩大检察官的权限。对于庭审之中需要调整量刑建议的，可以由检察官进行微调，有重大变化的再报分管检察长审批。
其二，法院一般应当采纳量刑建议，但并不是“照单全收”。法院对检察院的量刑建议，应当根据案件的事实和证据判断是否合法进行审查，着力避免审查形式化的问题。根据刑事诉讼法第201条第1款，如果被告人的行为不构成犯罪或者不应当追究其刑事责任的、被告人违背意愿认罪认罚的、被告人否认指控的犯罪事实的、起诉指控的罪名与审理认定的罪名不一致以及其他可能影响公正审判的情形，人民法院可以不采纳量刑建议。除了上述情形之外，量刑不准确也是法院改变量刑的原因。如果仅仅是量刑建议不合理而不被采纳，应当告知人民检察院可以调整量刑建议，人民法院不能未经人民检察院调整量刑建议而径行作出判决。[27]同时，为了明确检察院量刑建议的效力，法院不采纳量刑建议，应当在裁判文书中说明具体理由。法院没有正当理由不采纳量刑建议，检察院有权提出抗诉，由二审法院予以纠正。
其三，为了保障认罪认罚中量刑建议的正当性，避免量刑建议在未充分吸收辩方意见或者不在犯罪嫌疑人、被告人真实意愿的基础上提出，应当赋予被追诉人反悔权。法庭上，被告人对量刑反悔的，检察院应当考虑是否依据刑事诉讼法第201条第2款变更量刑建议，由法院依法作出判决。人民检察院调整量刑建议后，无须重新履行具结程序，新的量刑建议可以当庭作出，从而提高诉讼效率。同时，现行法律并不禁止被告人对有罪判决的量刑部分提出上诉，应当保障被告人对量刑的上诉权。
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