行为人将耕地改为养殖水面，是否涉嫌犯罪？

行为人将耕地改造成养殖水面（如鱼塘），是否涉嫌犯罪？耕地属于农用地，刑法中与此相关的罪名是非法占用农用地罪。

《刑法》第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”

根据《土地管理法》第4条，耕地和养殖水面均属于农用地，那么，似乎可以这样理解，将耕地改造成养殖水面，前后农用地的性质没有发生变化，土地用途也没有改变，所以不涉嫌非法占用农用地罪。

情况真的这么简单吗？

根据《土地管理法》第4条，按照土地用途，土地分为农用地、建设用地、未利用地；农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。较为常见的非法占用农用地行为，是将农用地变成建设用地，如进行商品房开发。

根据2001年8月21日印发的《全国土地分类（试行）》，农用地、建设用地、未利用地是土地的一级分类。农用地包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地，这是土地的二级分类。其他农用地包括养殖水面，即人工开挖的或天然形成的专门用于水产养殖的坑塘水面及相应附属设施用地，这是土地的三级分类。因此，即使在农用地这个标签下，土地仍然有多种不同的用途。

接着，《土地管理法》对耕地的使用有无限制？第30条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”第35条规定：“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。”第37条规定：“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《土地管理法实施条例》第12条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。”

在政策方面，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）指出：严格管控一般耕地转为其他农用地。严格控制水产养殖设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的,应经批准并符合相关标准。

因此，无论是从法律规定上，还是从政策文件上看，耕地是不能随便转为其他农用地的。基本农田是绝对禁止，一般耕地经过批准可以转为养殖水面。违反这个规定，破坏种植条件，根据《土地管理法》第74条，政府部门有权责令限期改正或者治理，可以并处罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一条会衔接到非法占用农用地罪。

根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条，非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上，即达到非法占用农用地罪“数量较大”的标准。

实践当中，已有将耕地变更为养殖水面的行为入罪。

例如，广东省高级人民法院（2020）粤刑申365号驳回申诉通知书指出：涉案的18.05亩土地均为耕地，属基本农田，未经规划修改和用途改变审批程序而用于挖塘养鱼，是严重违反土地管理法规毁坏基本农田的行为，有关单位和个人应承担相应法律责任，包括刑事责任。

湖北省黄冈市中级人民法院（2022）鄂11刑终12号刑事附带民事裁定书指出：朱某方未经土地主管部门审批用地手续，擅自将32.76亩耕地该地块开挖成池塘，并在塘中建造一座小型人工岛，致使耕地层遭到严重破坏，构成构成非法占用农用地罪。

综上，不能笼统地理解非法占用农用地罪中的“土地用途”“农用地”。

作者：黎智鹏，律师，法学硕士