如何实现决策下移？

实现《公司法》意义上的现代公司治理机制，需要在做实董事会的基础上决策下移，使国企集团的子企业成为真正的独立市场主体。

大型国有企业集团（本文简称国企集团）普遍形成了“集团——二级子企业——三级子企业”三层级的组织和管控架构，在这种架构中，集团往往不再从事任何具体业务，一般是重大事项的决策中心和监管中心；二级子企业一般是管理中心、业务中心和利润中心；三级及以下子企业基本是业务单位。

其中，二级子企业往往又是一个子集团，本身有着庞大的业务体系，兼具管理和业务职能。国企集团在管理这类子企业的时候，如何推动集团和子企业协同发展，在市场竞争中取胜，仍然是一个难题。

　　

随着国企改革进程的推进，越来越多的子企业逐步在以《公司法》为主导的体系下，建立现代企业制度，成为一个独立的市场主体。然而，在企业改革过程中，部分国企集团没有处理好与下级单位的管理关系，产生了一些问题，如重大事项重复决策、决策效率低下、企业活力不足等。

在国企改革深入推进的背景下，国企改革三年行动及《公司法》的要求下，本文将分析国企集团如何做到决策下移。

一、国企集团子企业重大事项决策现状：事前充分沟通酝酿，决策流程漫长

　　

在实践中，国企集团子企业的事项决策往往要走很长的流程。国企集团下属企业有很多种：全资子企业、控股子企业、参股企业等。前两类的管理基本是一致的，都是纳入集团的统一管控模式，某国企集团子企业决策流程如图1所示。

实际工作中，子企业为了能够一次性通过集团的决策会议，一般会事先与集团的主管部门沟通，充分酝酿讨论，有时还会召开专题会议研究，待沟通充分后，才会发起流程。

　　

这样的模式下，优点是决策充分体现了大股东的意志，国企集团领导的意见被贯彻得很充分，在执行过程中会得到集团的大力支持。但问题也较为突出，决策流程十分漫长，拉长了决策时间。有些时候，考虑到决策时间因素和市场瞬息万变的局势，不少议题甚至没有来得及发起就结束了，这样导致企业的市场化竞争力明显削弱。

二、《公司法》下的独立法人决策机制：董事会在股东会授权下对重大事项拥有决策权

　　

根据《公司法》规定，公司是企业法人，有独立的法人财产。子公司也具有法人资格，依法独立承担民事责任。《公司法》明确规定了公司股东会和董事会的决策事项范围，除了部分事项必须由股东会决策以外，大多数事项的决策权在董事会。

　　

下面以某上市公司为例，分析公司作为独立法人的市场主体，如何自主进行决策。某上市公司决策流程如图2所示，涵盖了作为独立法人市场主体的决策流程关键点。实践中也有一些线下沟通，但是基本上穿插进行，不需要在发起前与主要部门和领导沟通完毕。

　　

这种模式的好处是事项决策市场化程度高，各部门各尽其职，根据自身专业公开发表意见，在流程中直接沟通，比较高效。存在的问题是由于股东只能在董事会中发表意见，留给股东参与决策的时间和机会不会特别多，无法充分体现股东意志。

实际上国有企业中，哪怕是上市公司也是要在上董事会前，事先与集团沟通清楚，集团同意了才会发起流程。

三、国企监管与市场化机制的矛盾解决：做实董事会基础下的决策下移

　　

在国企集团的严格监管和市场化机制下，大股东没有过多的时间和机会参与企业决策。但国企集团加强监管是合理且有必要的，这是因为要体现国企集团股东的意志。

我们建议在监管机制和现代企业制度之间寻找一个平衡，国企集团通过在子企业董事会中的股东董事参与子企业董事会决策，股东董事代表股东参与子企业的管理，从而实现决策下移。

1. 政策上有支撑

　　

近年来的国企改革政策无不要求加强董事会建设，做实董事会，强化国有企业市场主体地位，使国有企业真正成为市场竞争主体。

　　

2015年，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，要求要健全公司法人治理结构，重点推进董事会建设，充分发挥董事会的决策作用，要切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利。

　　

2020年，《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》明确指出要强化国有企业市场主体地位，改变行政化管理思维和方式，强化资本纽带关系，切实维护企业法人财产权和经营自主权。

　　

2022年1月，国务院国有企业改革领导小组办公室副主任翁杰明在国企改革三年行动专题推进会上讲话指出，“深度推进加强党的领导与完善公司治理相统一，切实提升董事会建设和运行质量”。要因企施策落实董事会职权，充分发挥决策主体作用，特别是按照“定战略、作决策、防风险”的要求，要把各层级董事会的重大经营决策权优先做实，集团公司总部要转变工作方式，更多通过董事表达股东意志。

　　

2. 实践上有可行性

　　

近几年国企改革深入推进，董事会建设的成果初步显现，已经能够承担起改革赋予的企业决策地位。2021年12月18日召开的中央企业负责人会议上，国资委党委书记、主任郝鹏总结过去一年国企改革三年行动的主要进展时指出，“加强外部董事履职支撑服务，全面推行外部董事召集人制度，建立国有企业外部董事人才库”。

2021年，中央企业及98.2%的子企业实现董事会应建尽建，超过70%的集团公司制定董事会授权制度，89.9%的符合条件的二、三级子企业实现外部董事占多数。

　　

董事履职能力进一步提升，政策和法律上对董事的责任和义务进一步明晰。在国企改革进程中，国有企业董事队伍素质显著提升。同时政策要求国企更加注重选优配强外部董事，尤其是外部董事召集人，拓宽外部董事来源，推动中央企业与地方国资委之间外部董事人才共享。畅通专职外部董事与现职领导人员双向交流通道，适当增加专职外部董事比例。

《公司法》规定董事对公司负有忠实义务和勤勉义务。最新公布的《公司法（修订草案）》中完善了忠实和勤勉义务的具体内容，如维护公司资本充实的责任以及故意造成损害的连带责任等。

3. 实施上有具体路径

　　

决策下移至子企业在实施上可以通过授权股东董事代表决策，规范子企业“三会一层”议事规则等路径实现，同时还要厘清集团和子企业“三重一大”事项和流程上的冲突。

　　

（1）授权股东董事代表决策。董事可以依据股东的授权，在自己的专业范围内参与子企业董事会决策；超过股东授权范围内的事项，根据股东单位相关程序的要求，以派出董事的身份向股东单位发起程序，履行决策程序后，董事根据股东决策在董事会行使表决权。不再发生子企业向集团层层汇报的情况，一切事务在子企业这个独立法人自身解决。

某企业董事会构成如图3所示。

　　

（2）完善“三会一层”议事规则。党委会、董事会、监事会还有经理层是国有企业特有的“三会一层”治理体系结构，在国企内部，对其职责和分工一定要有明确的共识。“三会一层”各自独立，又密切结合在一起运行，只有相互协调、相互配合，才能有效地运转。

因此，国企必须厘清“三会一层”的权责边界，完善各自的议事规则，并组织人员深入学习，贯彻落实，全面完善公司决策机制的制度建设。

　　

（3）厘清“三重一大”制度上的冲突。根据国资监管的要求，国企集团和子企业都会制定“三重一大”制度，而集团和子企业又有各自的“三重一大”制度。二者之间既有交叉重合，也有不同。实践中，我们发现不少企业都通过完善运作机制解决了二者之间的冲突。

首先，厘清集团和子企业之间的“三重一大”制度，梳理清楚集团和子企业的管控关系。其次，董事会决策事项在集团“三重一大”范围内的，由集团的股东董事代表在集团层面发起“三重一大”流程，决策后由股东董事直接在子企业董事会上投票表决。集团通过股东董事在董事会上行使表决权来实现自身的“三重一大”制度管理，从而解决可能的制度冲突问题。

通过决策下移的实现，股东董事按照股东意志在董事会上进行决策，而如何确保股东董事能够充分代表股东的意志，则通过集团对股东董事的管理来解决。子企业不再将决策议题向集团征求意见，而直接在子企业层面董事会进行决策，由股东董事向集团走决策流程。这样大大缩减了流程所需时间，而且可以同时进行，做到真正的决策下移。

这里决策下移并不意味着重大事项的决策权从集团转给子企业，而是把决策这件事放在子企业，准确地说是放在子企业的董事会。这种做法可以从管理上解决企业决策效率低下、缺乏市场竞争力的问题，同时一定程度上避免企业管理者怕担责、不敢为的情况。■

作者单位 西姆国有经济研究院

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