集团型企业的制度管理职能，听起来并不“核心”，在企业运营发展中的地位也“不突出”，但却关系着企业整体的运作效率与质量，要做好制度管理，本质是一项系统工程。作者丨郑永强
来源丨天锦咨询（ID：zhtjin8）
制度、制度管理是企业运营中最现实的问题。制度是企业加强风险管理、内控管理、合规管理，乃至各项专业职能管理体系、价值链运作管理体系建设的最直接表现，也是企业最基础的运营规则。离开制度（观点的假设前提是，企业流程管理成熟度不高），以上所列的管理体系要么依靠的是经验和习惯，要么就是昙花一现或难以落地的工作形式或花样儿表演，要么就是通过不断地指示、催办、协调、处理来解决出现的问题。谈制度架构，必须要理清3个概念：制度、制度管理、制度架构，没有定义基础和假设条件的观点，要么是理论，要么是直观理解，或者是大道理，但一定不是方法。任何方法论，都离不开成立的现实环境和假设条件。制度，指的是制度文本、内容、制度执行的产出逻辑，也可以理解为所有制度的统称（注：此条不是指制度的概念定义）。制度管理，是企业中的一项管理职能，解决的是企业怎么组织并建好制度；怎么管好制度；怎么通过制度设计让执行者更好地理解、运用并自觉执行制度；怎么让制度设计更有利于发挥效能；怎么让相关制度通过结构契合，反映某业务域或管理体系的管理布局和管控规则；怎么指导各部门的制度建设并控制产出质量，并能够支持企业确立的管控模式落地生根。制度管理参与指导但不具体承担某业务域（制度管理之外的）制度建设结构、边际规划和制度的具体设计及落实执行。制度架构，是一项制度管理的方法或工具，目的是更好地服务并达到履行制度管理职能的目的。制度架构在具体策划时，是管理模式和方法的展现，目的是争取企业高级管理者的理解和支持，让管理者决策“这样管理是否可行？”，通过制度管理体系建设方案具体展现出来。实际应用中，制度架构需要转化为管控规则，所有下属单位都需要遵循规则以支持“制度架构管理”，但“制度架构”本身是无形的，通过制度的“顶、横、纵”向结构的结果体现出来。而不是像某些专家讲述的，或某些企业“一张没头没脑的制度架构图片”所能代替，太表象化了。特别强调：制度架构的导入，可以适用于追求规范管理的大型单体企业，但绝不适用于“中、小、新型单体企业”，容易把管理复杂化而降低企业的运营效率。特别适用于不断发展、壮大，追求规范运营、重视制度管理的战略管控或运营管控型集团化企业，当然包括集团下属的各级大、中、小、新型企业。企业中，制度最初的产生背景是“因问题而生”。企业管理者为了解决暴露的问题，通过规范管理避免或化解“问题的重复发生”。如果与当下的风险管理联系起来，是企业管理风险的应对措施，实现规范管理的方法，通过制度的形式体现出来，于是企业的制度产生了。当企业不断发展壮大，乃至随着价值链结构不断丰富、分立，下属子公司、孙公司不断出现，集团化组织结构出现了。于是，“解决问题为导向”的制度模式固有的局限性显现出来，我们概括为7大问题：（1）集团、下属单位的制度越来越多，上下制度之间内容冲突不断出现，纵向存在失耦问题。如果从合规管理角度理解，即下属单位制度不能承载上级单位赋予的“合规义务”，或制度“多标”化。（2）制度由各层级单位的各部门起草，职能管理本质的本位特征，导致各部门发布制度的“管控”要求不断增加，横向制度之间的边际契合发生交叉、重复、错位，或者出现管控要求不一致、抵触甚至矛盾的现象。如果从内部控制角度理解，来自各部门的控制越来越多，从部门角度看都有道理，但是否有效？是否冗余？却很少有人整体关注、评价和优化。现实中，企业领导经常说“让签字也就签了，但不知道为什么签，总觉得有问题”，就是这一现象的反映。（3）加强制度管理要求与新建下属公司“遵循制度”与“灵活经营”背反效应突显。大、小公司“一致的制度管理要求”和“规模不同、企业所处阶段不同”之间的矛盾体现出来。如果从中、小、新子企业风险管理角度理解，不建制度，外部监督风险越来越多，像大企业一样建制度，企业经营寸步难行。（4）越建越多的制度，成为“应对监督”的制度符号。如果从审计监督角度理解，发现并认识问题需要有度量尺，问题的存在，说明没有执行制度规定，或者没有制度依据，于是继续进入“建制度、查问题”的死循环。在中小型下属企业中，审计发现的“制度缺失”问题，非常普遍。（5）来自国家主管部门、上级主管单位加大制度建设的要求越来越多，但仔细审视企业制度，数量多、维护不及时、文件式摆设、制度审批混乱，建制度的部门“自己都不知道发布过什么制度”的问题越来越明显。如果从制度管理角度看，制度需要彻底清理，于是 “一轮又一轮制度大清理”周而复始。（6）集团制度越发布越多，甚至细化到了操作类作业制度，且都“适用于下属单位”。下属单位表示很头疼，执行？不符合实际！重建？发布的制度告诉企业“适用”。如果从集团确立的“战略管控”和“适度放权”模式理解，集团要采用战略管控模式，但制度建设实质是“运营管控”；大讲“放权”，但制度规定越来越细，下属单位决策与管理空间越来越小，实质是“收权”。（7）企业规模越来越大，但“有章不循”的问题层出不穷，领导忙于检查、处理、指示。为解决问题，要求归口管理部门整理相关制度，以反映“关心领域”的制度管理逻辑和控制标准的合理性。但无论如何综合，都不能体现“体系”制度的系统性、完整性、有序性。如果从综合管理职能角度理解，每个制度都有存在的理由和必要性，但综合在一起，分崩离析，找不到体系整体的运作逻辑和管控思路。制度架构方法的导入，就是“面向这些问题”采取的措施，通过辅以“制度治理机制、制度建设规则”的匹配与流程控制，化解或降低这些问题风险的发生。制度架构，是笔者还在某央企集团总部负责制度管理时，根据集团制度管理的需求、目的，集团的组织构架、业务结构以及新组建的产业公司制度建设等具体情况，结合后期IT数字化管理方向，在充分调研几个大型央企集团制度管理方式、方法的基础上，创新型提出的管理方法和工具，并首次列入“制度管理部门”的职能内容。但如果用监督思维去理解和套用，很容易步入歧途。集团型企业要建立制度管理体系，不能仅仅着眼于“领导要求”、“我想怎么管”，而是要基于“领导要求”，以整体的角度审视“集团型企业制度建设、运维、执行”中存在的问题，从整体思维界定制度管理的横向边界、上下幅度、管理方式与方法，经过论证、思维推演后，最终确定制度体系运维的整体性能、效果及产出效能。企业中，高级管理层、中级管理层、执行层的关注点是不同的，集团型企业、下属子公司、各级单位制度管理机构的定位、作用也是不同的。一套可落地并能够支持长久运行的方案，必然涉及“领导层、管理层、执行层”的关切，从而形成“规划、运维、支持、执行、监督、改进”的体系结构。笔者以前在企业从事战略规划管理时，曾亲自执手过比制度管理方案复杂的多的诸多大型方案，一直喜欢采用结构、分层的设计方式。总体方案面向“集体决策和各级单位高级管理者”，实施方案面向“高级管理者，侧重横向职能部门、下属单位对口机构及相关机构”。即，要告诉领导者“怎么管”、“做什么”，又要告诉领导者、特别是执行层“怎么做”，而在设定规则的执行方面，要形成“控制标准”。否则，再好的方案，也会存在“可钻的空子”，这就是“内部控制”产生的最基本原理，但业务程序层的“内控”，高级管理者一般不会过度关心，他更关心结果，关心这一层的角色是“中层管理者”，以此类推。制度架构是制度管理体系策划与建设中的一个应用方法，需要结合总体方案、实施方案进行理解、设计与解读，并在实施方案中形成规则逻辑及原则性控制规范。总体方案和实施方案，是提供决策和统一各方认识、理解的必要过程，方案一旦批准、发布与宣贯，不是制度管理体系建设的结束标志，而是正式启动的开始，即转入制度管理各项规则、规范的制定与发布阶段，其中自然包括防范各种风险的内控措施与控制标准。常见的制度清理与建设只是其中的一项具体工作，且只能是最后一次，否则新建立的制度管理体系就是失败的。制度架构不是一张“静态结构图”，而是制度管理的逻辑方法和目的工具。具体作用包括以下9点：第一，制度架构解决的是企业基本制度结构的问题，是形成制度与运营体系相互映射的桥梁。基本制度是架构的顶层直接表现，而不是架构本身，非核心、非关键业务没有建立基本制度的必要。基本制度可能由某个职能部门具体承担建立，但是否建立与废止，不由部门决定，而由企业决定。企业的制度管理部门是架构的管理与维护者，企业基本制度需要保持相对的稳定，基本制度的变更，会导致下位系列制度的变化，与制度地位的高低无关，本身意味着管理的变革。由此看来，不加区别盲目“加强基本制度建设”的提法，并不准确。第二，制度架构解决的是企业（集团所属各级企业）执行的制度及承载的“合规义务”来源和依据问题。企业执行的制度，必须能够承载上位制度（当然包括企业外部的法律法规、行政规章、政策，上一级单位的制度，本单位的上一层制度等）赋予的“合规义务”。企业执行的制度，不完全等同于上位制度中的“适用”即执行。所有企业，无论哪个层级，必然有“上位制度”清单。第三，解决外部、内部监督依据的“度量尺”问题。能够承载外部合规义务（包括企业外部的，自然包括上级单位的）的企业执行的制度，就是各监督的“度量尺”。前提是，执行的制度要有确立并能够证明成立的程序证据。需要说明的是，企业执行的制度与适用的外部上位制度是两码事儿。第四，解决中小型企业“制度合规与灵活性背反效应”问题。中小型企业或层级很低的企业，没必要建立各式各样的制度，但需要明确企业执行的是哪些制度，且制度覆盖范围是完整的，不能存在缺失。即，中小型企业可以坚持“内部灵活”，但前提是“必须满足上位制度的合规义务要求”。其次，低层级的中小型企业，不能面对监督一直解释“执行的是上级制度”，需要有确立的规则，证明“自己的真实意图”，且能够直接证实“我执行的就是某个制度”，无需一次次解释。第五，解决的是制度间的横向边际不明确的问题。制度不同于流程，不能像“高阶流程”一样反映“端到端”，以化解“部门墙”造成的运营效率低下、控制冗余问题，这是制度的“固有缺陷”。但在业务域下，制度结构必须体现功能结构之间的边际。所谓边际，从原理上讲很多人都明白，边际的界定，只有在同等标准下，通过前端规划、横向比较才能反映。第六，解决的是制度间的纵向集成问题。纵向集成通过“制度体例规则”进行反映，体例规则，不能简单理解成“告知”，告知的不一定被理解，更不意味着被执行。制度建设的本质是基于“人本恶而不是人本善”，需要设定“控制标准”，防范追求审批程序简单化而造成“体例失控风险”。这就是我们一直提倡的“风险管理要成为业务的自然组成，而不是两张皮”。第七，解决的是直接反映并让“集团管控模式”落地的问题，而不能“你说你的，我做我的”。需要解决好上下层级单位的“制度接口”问题，不好的制度管理，可以“直接颠覆集团管控模式”，本质是集团制度做到什么程度、管到什么程度，下一级单位怎么建制度、怎么执行制度的问题。制度是反映“集团管控模式”的最直接也是最终的体现，即“言行合一”，而不是一纸文件所能代替。第八，解决的是发挥支撑企业运营体系与“职能、科研生产体系、监督体系、党建体系”的问题。支撑不等同于“反映”，具体如何搭建，需要体系归口部门具体实施与应用。记得曾有部门领导问过我这个问题，很难回答，于是我做了个比喻：制度管理类似建材超市的经营管理者，需要明确能够进入超市的制度产品标准，符合标准的才能进入超市，即“质量控制与入市”；超市管理者为了满足顾客需求，把超市内的商品进行结构化、区域化合理布局与放置，满足应用者尽可能在“最小范围、最短路径、最简单获取”的所有需要，即“满足客户需求”；至于应用者拿到需要的标准化产品，如何进行“建筑物建设（体系制度）”，不是超市的责任，取决于应用者的目标，但制度管理职能承担不符合质量产品的售后服务，即“组织制度起草部门修订、订立或废止制度”。第九，解决的是下一级单位制度建设问题。要解决下一级单位制度建设，必须管控好“本级单位”制度建设，本级单位是什么定位？是什么管控模式？哪些制度需要唯一化而不能出现多标？这些措施取决于“审批权限、体例控制、制度设计的内容延伸度控制”等因素，需要通过“必要的控制标准”来保障，而不是“口号式”原则要求，控制标准的执行体就是“制度的规范性审核控制”。集团型企业的制度管理职能，听起来并不“核心”，在企业运营发展中的地位也“不突出”，但却关系着企业整体的运作效率与质量，要做好制度管理，本质是一项系统工程。客观讲，一个大型国有企业，即使制度管理存在较大缺陷，在发展的大环境下，不会影响企业的发展步伐，企业发展依靠的是“价值链”驱动，制度是支持和保障驱动力的工具；制度管理缺陷，影响的是看不到的效率或内在的运营质量，是隐性的。这就是为什么制度总是在问题发生后，才成为“衡量问题”的被动式滞后尺度，为什么企业总存在“有章不循”的问题，为什么本文开篇提到制度架构适用于“重视制度管理”集团型企业的原因。企业中，无论哪一个体系的策划与构建，都体现在一个“变”字上，如果没有本质的改变，或者只是形式的变化，亦或只是为了满足解决某一问题的需要，大可不必通过体系建设来解决，只需要通过改进就可以完成。否则，一个问题的解决，必然会产生若干新的问题，制度管理也一样。
转自公众号：天锦观察（ID：zhtjin8）
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