传统农村基层社会治理的历史变迁
——我国农村基层社会治理体制的比较研究之一
●明 琪
编者按：我国作为传统的农业大国，农村的稳定与发展始终是国家经济社会发展的根本问题，自秦朝到清末，历代统治者在国家治理中一直奉行“皇权不下县”的治理理念，县以上由国家委派官吏治理，乡以下则采取国家输出法律制度，依靠地方乡绅和宗族制度来管理。直到进入二十世纪后，随着专制统治体制的瓦解，传统的乡村治理体系受到严重的冲击，农村直接进入国家的视野，开始打破“政权不下县”的传统，将国家乡政权力体制下沉至传统的农村基层社会，历经清末、民国时期，新中国成立后等阶段乡村组织体系的改革发展，政府将农村社会纳入整个国家治理体系之中，基层农村社会处于国家权力支配之下，行政力量在农村发展中占据着主导作用。20世纪70年代末80年代初，中国乡村开始探索走上发展农村基层民主的道路，对基层社会管理实行“乡政村治”模式，在农村建立由村民选举产生的村民委员会作为基层群众性自治组织，并从法律上明确了村民委员会的群众性自治组织性质，维护了国家对乡村社会治理的有效性，又保障了乡村社会的自主性，最大限度地动员人民群众积极参与到基层民主建设当中来，扩大农村基层民主，实行村民自治成为党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。本刊将分“传统农村基层社会治理的历史变迁”、“近代农村基层社会治理的发展”、“新中国成立以来农村基层社会治理的发展”三部分，连续将我国农村基层社会治理体制的历史沿革为读者做一介绍。
在我国传统乡村治理过程中，县作为地方行政机构的最低一级，在县以下设立半行政性质的“乡”或“保”或“甲”或“里”作为传统乡村社会的基层治理组织，国家行政权力不直接统治乡村，大多依靠士绅地主和宗族制度通过替国家征收各种赋税和摊派，对下则负责管理地方的公共事务来实现乡村的治理，经过长期的发展演化，逐渐形成了以乡村基层组织为核心、国家间接控制与乡村社会自治相结合的治理体制，农村社会治理管理体制也大体经历了从乡遂制到乡官制再到职役制的变迁。
先秦时期的乡遂制
西周时期，周王朝实行乡遂制度，将各诸侯的领地划分为“国”和“野”，其间以“郊”为界，“郊”以内设“六乡”；“郊”以外设“六遂”。乡遂制实行的是行政组织与军事组织的结合，兼具军事、教化和监控的社会功能。
春秋战国时期，各诸侯国为按等级分封和巩固疆土霸业的需要，实行郡县制，县下设乡、乡下设里，乡开始用于农村，大多采取“书社制”，以25家为一社，并把户口书写于版图上，昭示居民范围。
秦汉时期的乡里制
秦朝实行郡县制，在全国设立三十六郡，郡置守、尉、监。中央通过考课和监察以加强对地方政权的控制。使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，保证了政令的统一。
隋唐以后的职役制
隋唐时期，“乡”的职能进一步削弱，“里”以下的乡村社会治理功能不断强化，开始了“王权止于县政”的新时期。唐代，县下设乡，乡下设里，乡管五里，里管百户。乡里之下设村，其下还有四家为邻，五邻为保的邻保组织。
宋代，乡制开始演变为保甲制，一直延续到清中叶，其间名称、形式发生多次变化，保甲制成为中国古代乡村基层行政权力体制的第二个历史形态。保甲制以北宋王安石变法为端。根据《畿县保甲条例制》，在乡村地方，10家为保，50家为一大保，10大保为一都保，设置保长、大保长、保正与保副等。保以下的居民编为甲，每户1人轮流任甲头，主要职责是催收租税，管理甲内事务。
元代实行里制与社制，里社分开。里制以四家为邻，五邻为保，百家为里，里设里长，职责主要是管理户口，催征赋役，掌控治安，里正一般由上等户充任，轮流担当。社制则以50家为一社，置社长1人（百家以上的增置社长1人)，主要负责劝课农桑，管理农业生产，处理民众事务。
明代实行里甲制，以10户为一甲，110户为一里，设甲长、里长。清代乡制主要沿袭明代，县以下保甲制和里甲制并行，保甲掌社会治安；里甲主要掌赋役。保甲以人丁为主，主要控制人口流动，维护社会稳定；里甲以户为主，主要是方便征收税赋，保障财政供给。
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