建纬观点 | 解读《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》系列之（一）——十大亮点解析

编者按

《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》于2022年1月19日经湖南省第十三届人民代表大会第五次会议通过，自2022年3月1日起正式施行。建纬长沙律师事务所作为建设工程房地产、城市基础设施建设、政府法律顾问等领域的专业律师事务所，担任长沙市自然资源学会法律咨询与研究中心主任单位，一直关注、参与土地相关规定的立法、论证等。

值此《实施办法》施行之际，建纬长沙潜心研究，特此发布《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第一期亮点解读，之后我所公众号将陆续发布更为详尽的系列文章，敬请关注。

今天，2022年3月1日，是一个值得铭记的日子——《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称“《实施办法》”）正式施行了。时隔21年，湖南省人民代表大会再次审议通过地方性法规，这是湖南省坚持科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治的重要体现；更是运用法治思维和法治方式对土地管理进行引导规范的必然要求，必将不断促进我省经济社会高质量发展。

近年来，湖南省坚持最严格的耕地保护制度，牢牢守住耕地红线，有序推进空间规划体系建设，深入推进土地资源节约集约利用，保障合理建设用地需求，加大闲置土地处置力度，严格规范土地执法，全面推进自然资源法治建设，土地管理工作取得明显成效。

《实施办法》明确指出要贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，严格执行国土空间用途管制制度，坚持土地节约集约利用，实行土地全生命周期管理，加强生态保护和修复，推动绿色发展。《实施办法》顺应新时代绿色发展要求，聚焦人民群众需要，以提供具有可操作性的具体规则为目标，聚焦土地管理中亟待解决的重点、难点、热点问题。在实践经验入法、加强耕地保护、国土空间规划、规范保障农民建房、保障农民权益、加强行政管理、规范行政处罚等方面作出了详实的规定，更好地配置了土地资源。切实推动湖南省土地管理工作在法治轨道上行稳致远，为全面落实“三高四新”战略定位和使命任务提供了坚实的土地资源支撑。

《实施办法》共8章60条，其中第一章总则共5条，第二章国土空间规划共6条，第三章耕地保护共11条，第四章农用地转用及土地征收共13条，第五章建设用地使用与管理共11条，第六章监督检查共6条，第七章法律责任共5条，第八章附则共3条，共有“十大亮点”。

一、领导高度重视，人民民主贯穿立法全程

国家层面十分重视土地管理依法治理，2019年8月，全国人大常委会修改通过《中华人民共和国土地管理法》，2021年4月国务院常务会议修改通过《中华人民共和国土地管理法实施条例》。

2022年1月19日，时隔21年，省十三届人大五次会议高票表决通过了《实施办法》。《实施办法》的正式施行，不仅是以良法保障土地管理规范运行的必然要求，也是湖南省严格保护和管理土地决心的重要体现。

二、坚持问题导向，多措并举加强耕地保护

一段时间以来，部分地方利用耕地和基本农田搞大棚房、挖田造湖、人造“花海”，进行“非农化”、“非粮化”利用，如果长此以往，将对耕地造成严重破坏。

针对耕地“非农化”“非粮化”等突出问题，《实施办法》从三个方面着力，加强耕地保护：一是明确政府耕地保护责任，注重耕地质量保护和提升，并对永久基本农田实行特殊保护；二是强化县级人民政府、农村集体经济组织承担农村建房占用耕地的占补平衡责任，遏制农村乱占耕地建房；三是明确土地开垦整理验收、耕地保护补偿和奖励机制、设施农业用地管理、生态保护修复等具体措施，全面压实耕地保护责任。

三、建立长效机制，全面落实耕地占补平衡

耕地是我国最为宝贵的资源，是关系到“端牢饭碗”的大事。随着经济社会的快速发展，占用耕地不可避免，为有效解决耕地占补平衡等问题，迫切需要出台相关制度，以切实保护耕地。

《实施办法》规定，全面落实耕地占补平衡，确保本行政区域内耕地数量不减少、质量不降低。耕地总量减少或者质量降低的，责令限期组织开垦或整理数量和质量相当的耕地，或者通过调剂使用补充耕地指标的方式补足；逾期未补足的，冻结农用地转用计划指标，暂停涉及耕地的农用地转用报批。同时，《实施办法》加强考核机制，将耕地保护责任目标考核结果作为县级以上人民政府主要负责人自然资源资产离任审计和相关考核评价的重要依据。这些长效机制，将确保耕地保护工作长期抓、经常抓、深入抓。

四、湖南经验入法，设置“田长”处置“闲置”并举

近年来，我省积极探索推行田长制，并在6个县市区全面试点，取得了丰富的实践经验。同时，我省在闲置土地处置方面也取得了一些成绩和经验。此次《实施办法》的修订，充分总结了我省既有探索经验，并将其上升为规定，多举措优化土地利用。

  一是田长经验入法，不遗余力守住耕地红线。湖南作为粮食生产大省，守住耕地红线，不仅事关7300万湖南人的饭碗，更影响着14亿中国人的粮食安全。《实施办法》积极吸收湖南实践经验，规定各级人民政府应当建立耕地保护网格化监管机制，推行田长制，实现耕地保护责任全覆盖。

二是《实施办法》总结了我省作为处置闲置土地“优等生”的工作经验，增加闲置土地管理措施，明确土地闲置费征收标准制定主体，确保土地资源“不沉睡”。

五、国土空间规划入法，深入推进“多规合一”改革

国土空间规划关注地上地下多层次空间，内容更详细全面。不仅涉及耕地保护、农用地转用，还涉及生态红线、城镇开发边界等问题，是自然资源领域现阶段的工作重点。

《实施办法》规定，各级人民政府应当编制国土空间规划并向社会公布。且经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据，任何组织和个人不得擅自修改。这些规定有利于促进形成全省国土空间开发保护“一张图”的大好局面。

六、规范农民建房，切实保障农民合理需求

居者有其屋，是实现人民对美好生活的向往之必然要求。但在现实中，农村建房行为、集约用地程度等仍需加强规范。

《实施办法》将农村宅基地涉及农用地转用审批权限下放到县级人民政府，并纳入省级农用地转用审批监管范围，真正实现“放得下、接得稳、管得住”。同时科学规范村民住宅建设，要求尽量利用原有宅基地、村内空闲地和其他未利用地，少占耕地，禁止占用永久基本农田。按照一户一宅和批准面积建设，每户宅基地面积标准涉及占用耕地的，最高不超过一百三十平；使用耕地以外其他土地的，最高不超过一百八十平；全部使用村内空闲地和原有宅基地的，最高不超过二百一十平。

七、聚焦土地征收，细化社会保障相关规定

城市扩张，农民为城市化建设做出了巨大牺牲，理应得到更加全面、详实的社会保障。

《实施办法》明确区分了人民政府与土地征收实施机构的职责。既确保了人民政府在征地实施的关键性环节承担责任，又能压实土地征收实施机构的责任，降低复议诉讼层级，便于矛盾纠纷化解。

同时，在农民权益保障方面，只做加法不做减法。在上位法基础上，对征地审批涉及的社会保障费用足额到位等问题做出了明确规定，禁止以任何理由减免、缓缴被征地农民社会保障费用。未落实被征地农民社会保障费用的，不得批准征收土地。这些刚性规定，可切实保障农民权益。

八、关注乡村振兴，对集体建设用地有新规

土地是财富之母。优化土地资源配置，特别是盘活集体建设用地是乡村振兴的坚实基础。

《实施办法》规定县级以上人民政府对集体建设用地实行总量控制，依法完善农村新增建设用地保障机制，满足乡村产业、公共服务设施和农村村民住宅用地合理需求。明确农村集体经济组织可以委托土地储备机构承担集体经营性建设用地前期开发、管护等工作。同时，要求集体建设用地基准地价应当经省人民政府自然资源主管部门批准。这些新规有利于资金资源向乡村汇聚，助力国家乡村振兴大战略。

九、设置督察权力，确保行业主管落实落地

法律的生命在于实施。建立和完善督查制度，不仅是土地管理行业主管部门加强对基层各级政府和相关部门正确理解、适用和执行法律进行监督的有利保障，也是加强土地监管，落实严格的土地管理制度的必然要求。

《实施办法》用授权方式赋予省级自然资源主管部门对市县政府和相关部门耕地保护情况、土地节约集约利用情况、国土空间规划编制和实施情况、国家和本省有关土地管理重大决策落实情况、土地管理法律、法规执行情况、其他土地利用和土地管理情况等行使督察权。可以通过下达督察意见书，采取函告、通报、约谈等措施，督促整改，还可依法向监察机关、任免机关等提出责任追究的建议。这些刚性措施，可以确保行业监管到位、落位。

十、规范自由裁量，行政处罚下放顺利承接

基层稳，天下平。行政处罚是行政机关有效实施行政管理，保障法律、法规贯彻落实的重要手段。对于基层社会治理而言，行政处罚的重要性不言而喻。

《实施办法》提出乡（镇）人民政府按照职责做好本辖区土地监督管理工作，依法行使对土地违法行为的行政处罚权。并明确了自由裁量基准，占用永久基本农田的，处每平方米五百元以上一千元以下罚款；占用永久基本农田以外的耕地的，处每平方米三百元以上五百元以下罚款；占用其他土地的，处每平方米一百元以上三百元以下罚款。确保行政处罚放得下、接得住、管得好。

《实施办法》是加强自然资源治理体系和治理能力现代化的迫切需要，我们要进一步统一思想行动，凝聚共识，正确理解立法的重大意义、指导思想、基本原则和主要内容，真正学深悟透，并在实践中加强宣传、培训和运用，切实推动湖南省土地管理工作在法治轨道上行稳致远。

戴勇坚

建纬长沙律师事务所党支部书记、律所主任

戴勇坚律师，中国政法大学法学博士，一级律师。现任长沙市雨花区第六届人大代表、区人大常委，湖南省律师协会副会长，长沙市自然资源学会常务副理事长，湖南省立法研究会副会长，湖南省法学会民商法研究会副会长，湖南省十三届人大常委会立法工作咨询专家，湖南省人民政府法律顾问，长沙市人民政府法律顾问，国家财政部PPP专家库法律类专家，湖南省发改委、财政厅PPP专家库双库法律类专家等。现任湘潭大学兼职教授、硕士研究生导师，湖南理工学院教授、硕士研究生导师等。

戴勇坚律师执业近三十年，擅长建筑工程房地产、政府顾问、多元化纠纷解决等领域法律服务，代表著作有《法律谈判的理论、策略和技巧》《首席法律谈判官》《法律谈判实训教程》等。

戴勇坚律师于2008年被湖南省司法厅授予“2005-2007年度湖南省优秀律师”；2011年被全国律师协会授予“2008-2010年度全国优秀律师”；2015、2017年被评为2017ENR/建筑时报最值得推荐的中国工程法律60位专业律师，2020年被中共湖南省律师协会授予“优秀党务工作者”光荣称号；2020年被中华全国总工会办公厅、中华人民共和国司法部办公厅、中华全国律师协会办公室授予“全国维护职工权益杰出律师入围证书”；2021年被中共湖南省律师协会授予“优秀党务工作者”光荣称号；2021年被中共湖南省委非公有制经济组织和社会组织工作委员会授予“湖南省非公有制经济组织和社会组织优秀党务工作者”荣誉称号。