国土空间“三区三线”划定方法

三区三线是政务术语，“三区”是指城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的国土空间。“三线”分别对应在城镇空间、农业空间、生态空间划定的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线。

三区三线的划定，直白的不严谨的说就是对所有国土空间划分成可开发的城镇发展区、控制开发的农产区、禁止开发的生态区。

2022年4月27日，副总理韩正在出席相关会议上讲话，要求各地各部门贯彻上级精神、总结试点经验、部署全国开展。

由此，全国上上下下各级政府开始密集召开会议研究本地的“三区三线”划分工作。

“三区三线”划定的技术方法

在一般意义上，“三区三线”的划定以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为基础，明确“三线”的规模、布局和管理，突出底线约束，划定“三区”，其主要技术步骤如下：

第一，在资源环境承载力评价、国土开发适宜性评价、生态敏感性评价、建设用地适宜性评价等基础评价的基础上，运用ArcGIS平台对各项结果进行叠加，以评价结果的叠加作为“三区”划定的基础，经过评价可以得到定量化的“三区”划分图。

第二，将“三区”规划图与现行的土地分类类型相对应，将基底图上的分类用地转化为对应的“三区”类型，得到一张基于规划图的定型化的“三区”划分图。

第三，将基于ArcGIS的定量化的“三区”划分图、基于规划图的定性化的“三区”划分图和“三线图”综合叠加，得到“三区三线”划定结果。

综合叠加判定有两个步骤。首先，定量化的“三区”划分图与“三线”图相叠加，明确国土空间刚性控制区域。以定量化“三区”图为基础，永久基本农田内的用地均为农业空间；位于国家自然保护区核心区内的永久基本农田可以调整为生态空间；生态红线内的用地均为生态空间；城镇开发边界内的用地一般为城镇空间，城镇开发边界内的生态红线用地为生态空间；城镇开发边界内的永久基本农田为农业空间。然后，叠加结果再与定性化的“三区”划分图相叠加，在尊重土地利用现状和发展需求的基础上明确“三区三线”。例如，倘若第一步的叠加结果与定性化“三区”图中空间用地类型相矛盾，则以定性化“三区”图上的空间类型为准。

图　“三区”划定技术路线示意图

（据吕冬敏，2018）

“三区”作为“三线”动态调整的制度设计，应提出管控措施，允许“三线”在相应的“三区”内进行动态的调整。在功能不降低、面积不减少、性质不改变的原则下，达到一定的条件、满足一定的程序时，允许生态红线在生态空间内进行一定的调整；在规模不增加的原则下，达到一定的条件、满足一定的程序时，允许城镇开发边界在城镇空间内进行一定的调整。在功能不降低、面积不减少的原则下，达到一定的条件、满足一定的程序时，允许永久基本农田在农业空间内进行一定的调整（吕冬敏，2018）。

此外，不同层级的“三区三线”规划之间采取自上而下和自下而上相结合的方式，上级向市县下达的管控指标和要求，基本农田指标、生态保护红线指标、规划建设用地指标，市县区考虑地方资源环境承载能力和发展需求，分解落实指标要求并交由上级审核，按照严保护、宁多勿少的原则科学划定生态空间，兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要，从严划定城镇开发边界，有效管控城镇空间（王颖等，2018）。