税务稽查：以强制遵从促进自觉遵从

王浩

    稽查工作应找准稽查执法的基本定位，一手狠抓大案要案的查处、曝光，一手狠抓机制的建设与落实，积极探索以稽查部门的强制遵从促进纳税人的自觉遵从，提升税收治理能力的现代化水平。

    准确定位，形成促进自觉遵从的鲜明导向

    必须打破偏重于组织收入的传统思维，纠正一味强调打击震慑职能的片面做法，改变只查纳税人逃税不查税务机关侵权的简单行为，要从四个方面转变观念，实现稽查目标、定位、手段、功能的转型，形成促进自觉遵从的内部导向。

    明确稽查执法的最终目标。把查处一户企业、规范一个行业、震慑一方区域，作为稽查工作的基本方法，绝不片面地追求查处户数的多少、查补税款的大小，把最大限度地提高纳税人自觉遵从度作为稽查部门的最高追求、终极目标。

    明确稽查执法在风险管理中的基础地位。没有强制遵从，就很难有自觉遵从；没有强制遵从，再完善的引导遵从效果也会大打折扣。全面理解“服务+执法=纳税遵从”的核心治税理念，做到服务和执法两手都要抓、两手都要硬。

    明确稽查执法中征纳双方的共治关系。深刻领会税收管理向税收治理转型的重要意义，不简单地把征纳双方定义为我查你、你被查的对立关系，而是建立共同消除涉税风险的平等关系，建立过程性、调和式、多元化、互动型的共治关系，从而为实现纳税人自觉遵从奠定社会基础。

    明确稽查执法的多维功能。稽查执法既可以查补税款，又可以查退税款；既要查纳税人逃税，又要查税务机关侵权，还要发现税务人员违法违纪线索，要把维护纳税人权益作为基本职责之一，为实现纳税人自觉遵从提供必要条件。

    持续发力，构筑促进自觉遵从的高压态势

    稽查作为税收征管的最后一道防线，必须及时“亮剑”，才能让纳税人在与税务机关的利益博弈中明白：只有选择自觉遵从，才能保证自身利益的最大化。

    推行市级一级稽查，提高执法层级。将重点税源和重点行业的稽查执法权上收到市局稽查局，县（区）局只保留一般税源的稽查执法权，此举可以提升稽查执法层级，减少稽查执法干扰，增强稽查威慑力。

    实行局长主查领查，提升执法组织化。市县两级稽查局班子成员每年主查、主办或领查、领办3个以上案件。凡重大、疑难案件，须由稽查局班子成员主查、主办或领查、领办。以江苏省宿迁地税局为例，2014年以来，市县两级稽查局班子成员累计查办案件61个，全部为百万元以上案件。

    借助其他部门力量，保证执法效率效果。一是强化税警合作。除了健全正常的联席会等制度以外，可以争取公安部门在市局稽查局派驻公安办公室，并形成一套完整的提前介入时机、介入环节、职能作用等机制。据统计，2015年宿迁地税局稽查局先后有15个案件因借助公安部门力量得以顺利结案。二是借助纪检部门办案。2014年，宿迁地税局稽查局在查处某房地产开发公司案件时了解到其法定代表人被纪委部门“双规”，及时提请纪委办案部门就发现的疑点进行询问，该法定代表人很快供认虚开建安发票3000万元的事实，并主动配合提供相关证据，案件得以成功查办。三是加大涉税违法案件的曝光力度。

    全面融合，建立促进自觉遵从的工作机制

    在形成严查重惩高压态势的同时，要把促进纳税人自觉遵从的各项制度安排嵌入稽查执法的各个环节，初步建立促进自觉遵从的工作机制。

    建立行业化自查引导机制，营造自觉遵从氛围。对重点税源行业，按照动员自查——重点检查——严查重惩——曝光——再动员自查的循环模式，引导纳税人自查自纠，在纳税人中形成必须及时自我消除涉税风险，否则将面临稽查部门的严查重惩的共识。以宿迁地税局为例，2015年仅纳税人自查就补缴税款3.49亿元，占当年查补税款的43%。

    建立规范化进户见面机制，建立自觉遵从平台。在检查进户时，须召开由被查对象法定代表人、财务人员和稽查局领导、检查人员共同参加的见面会。会上，除了完成必要的执法手续外，被查对象要汇报基本经营情况、表明接受检查的态度，稽查局带队领导要说明检查依据、检查任务，强调检查纪律，同时还要求被查对象签订《配合检查承诺书》，提高被查对象尤其是法定代表人对检查的重视程度，为纳税人自觉遵从搭建起初始化平台。

    建立人性化检查交流机制，增添自觉遵从动力。要求检查人员在实施过程中，除了发现疑点、固定证据以外，还要与财务人员一道共同分析每个风险点产生的原因，主要分为六类：纳税人主观故意造成的、纳税人政策理解有偏差造成的、纳税人不掌握政策造成的、税收政策与会计制度差异造成的、税务机关要求或解释不准确造成的、地方政府或部门造成的。检查人员既要搜集对被查对象不利的证据，也要搜集对被查对象有利的证据，并在稽查报告中作出说明，为下一步审理定性、实施行政处罚提供依据。在分析原因的同时，还要督促被查对象通过查中申报等渠道尽快消除涉税风险，并从税收角度给出完善财务管理、堵塞风险漏洞的意见与建议，而不是简单地一查了之、一定了之。

    建立多元化争端解决机制，激发自觉遵从合力。在检查环节，凡与被查对象在价格认定、成本审核等方面有争议的，均引入稽查“三非”会计服务外包和物价部门的价格认定机构，公平、公正地解决，让被查对象心服口服；在交换意见环节，带队领导要带领审理、检查人员深入被查对象全面深入地听取意见陈述，为纳税人自觉遵从建立顺畅、平等、扁平化的沟通渠道；在审理环节，对部分案件尤其是与被查对象争议较大的案件，引入被查对象和中介机构参与，实施“抗辩式”阳光审理，依法保障纳税人的知情权、参与权和救济权。

    建立契约化持续改进机制，养成自觉遵从习惯。在移交审理前，结合交换意见，与被查对象逐一分析风险产生的成因，分类型提出今后的整改要求，同时要求被查对象作出由法定代表人签字的自觉遵从书面承诺，并进入稽查卷宗，以引起被查对象核心管理层的高度重视，为今后的自觉遵从打下基础。在初审结束后，友情提醒被查对象主动申报缴纳查补税款，在案件审理中，将是否主动、足额缴纳查补税款作为减轻或免于行政处罚的重要依据之一。对检查过的纳税人，及时解决纳税人遇到的涉税难题，敦促纳税人自觉遵从。

    作者单位：江苏省宿迁地税局稽查局