行政处罚简易程序不可随意简化

李右兴

    对于基层税务机关而言，当前亟待注意一个执法风险，即税务行政处罚简易程序的施行问题。

    税务行政处罚，是税务机关依法对纳税人违法行为进行处罚的一种具体行政行为，具有可诉性。在征管现实中，税务行政处罚适用简易程序的数量要远远超过一般程序。以笔者所在的县地税局为例，2015年度的简易程序处罚占全部行政处罚的93.95%，2016年度这一比例变为97.6%。简易程序相比一般程序具有处罚金额较小、操作简便和程序简单等特点，往往被一些税务人员随意简化执行，这会埋下很大风险。原因是简易程序也是法定程序，一旦处理不符合法律规定，很容易造成税务机关被诉、处罚无效的结果。经过梳理，笔者认为税务行政处罚简易程序可以从几个方面审慎把握。

    其一，看违法行为是否属于简易程序的适用范围。

    由于税收征管法中没有关于行政处罚一般程序与简易程序的规定，税务机关行政处罚应遵守一般法——行政处罚法的相关规定。根据该法第三十三条规定，适用简易程序的范围是：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的”。

    实践中，税务人员容易把个体工商户归类为其他组织，对其处以五十元以上一千元以下的罚款也适用简易程序。虽然行政处罚法未明确个体工商户属于公民还是其他组织，但民法通则中将其列入“公民（自然人）”一章，个体工商户也不属于民事诉讼法中其他组织的范围，在诉讼中也只能以营业执照上登记的业主为当事人。鉴于此，笔者建议对个体工商户适用简易程序进行税务行政处罚时，应遵守五十元以下的金额限制，超过五十元则适用一般程序，以避免带来执法风险。

    其二，看违法行为处理是否符合法定程序。

    税务机关处理涉税事项时存在“重实体、轻程序”的习惯做法，税务行政处罚也是如此。税务机关进行行政处罚时应严格区分一般程序与简易程序的适用范围，既不能将一般程序简化为简易程序，也不能将简易程序简化执行。否则，一旦纳税人提起行政复议或行政诉讼，税务机关将面临不利的法律后果。

    实际操作过程中，适用简易程序主要是针对纳税人未按规定报送全部银行账号、逾期未申报等情节较轻、限期改正较容易的违法行为。但税务机关面对的是纳税人数量众多而类似违法行为数量较大的现实情形，个别纳税人也存在“交钱了事”的想法，加之企业办税人员几乎不会对税务人员的执法资格提出质疑，税务人员在适用简易程序时极易忽视“向当事人出示执法身份证件”“行政处罚决定书应当当场交付当事人”等法定程序，而是将收缴罚款作为行政处罚的重点。另外，纳税人的陈述申辩权也是税务人员容易忽视的内容。有的虽然听取了纳税人的陈述申辩但未制定笔录，有的则直接忽视了纳税人的这项法定权利，在行政复议或诉讼时，税务机关若不能证明其保障了纳税人的该项权利，很可能面临撤销处罚决定的被动局面。

    其三，看行政处罚是否规范使用处罚文书。

    金税三期上线以来，税务行政处罚通过金税三期系统可以自动带出预定格式，并且会自动生成文书编号，大大提高了文书制作的效率与规范性。但在实际工作中，由于基层税务机关面对的纳税人数量庞大、需要处理的税收违法行为数量众多，在文书制定的过程中仍存在一些不足与风险。

    按照规定，税务人员本应在行政处罚决定书中列明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点和行政机关名称等法定事项，但现实中，一些税务人员容易因为客观或主观原因而漏填个别事项，有的则错误引用处罚依据。还有，处罚决定书本应由执法人员签名或盖章，但不少处罚决定书忽略了这一事项。缺少任何法定事项的决定书都是不严谨的，可能会导致处罚决定无效。税务人员不能因“纳税人不在意、不追究”“罚款金额小”等因素而忽视处罚文书的规范性。

    另外，简易程序处罚在保证合法性的前提下应注意合理性，坚持过罚相当的原则，规范使用自由裁量权，统一裁量基准，对事实、性质、情节和社会危害程度等因素相同或者相似的违法行为，所适用的处罚种类和幅度应当基本相同。

    面对纳税人权利意识不断增强、社会舆论监督越来越严密、法院实行立案登记制度等新形势，税务机关应强化责任意识，加强与行政处罚相关的法律、法规的学习与应用，切忌对法律规定的简易程序简化执行。只有执法时做到合法合理、有理有据，面对争议时才能做到从容不迫，保证赢局。

    （作者单位：济南市商河县地税局）