我国个税改革的推进焦点

石坚

    我国个人所得税制仍处于发展的初级阶段。随着时代发展，必须加快个人所得税改革步伐，确立以自然人为调整对象的税法理念，以降低税负为中心优化制度设计，全面改革费用扣除制度，建立全国统一的个人所得税征管信息系统。

    新中国的个人所得税制度产生于1980年，37年来，中国经济社会发生了翻天覆地的巨变，个人所得税对经济发展和民生改善的作用日益增强。但是，个人所得税改革长期滞后于经济形势的发展，存在很多亟待解决的问题，需要创造条件，加快改革步伐。

    我国个人所得税制仍处于发展的初级阶段

    中共十一届三中全会以后，一方面，随着改革开放政策的逐步深入，中国经济迅速融入国际经济大循环之中，中外经济、技术、文化交流不断扩大，与此相适应，在中国工作、提供劳务并取得各种收入的外籍人员日益增多；另一方面，中国人民的收入水平也不断提高，收入渠道逐步多元化。为了维护国家的经济权益，适当调节个人收入，1980年9月10日全国人大五届三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》，自公布之日起实施。同年12月14日，财政部公布了个人所得税法实施细则，这是新中国第一部个人所得税法。该法规定在中国境内居住个人的所得和不在中国境内居住的个人而有从中国取得的所得都要课税，它对于维护中国在国际经济交往中的正当税收利益、鼓励外籍人士来华工作或从事其他正常经济活动、解决个人收入的涉税问题，都有着积极的意义。从纳税义务人看，该法在当时不仅适用于在中国的外籍人员，也适用于中国公民。但由于个人所得税法确定的费用扣除标准是参照同时代外籍人员在中国的收入水平确定的，在较长时间内，中国人民达到该收入水平的人数不多，因而中国籍纳税人很少，纳税人基本上是外国人。

    总体而言，现行的个人所得税制属于实行分类税制：该课税模式的基本特点是将纳税人各种不同来源的应税所得，在缴纳税款时根据不同的扣税标准税，并分别计算税金的缴税方式。采取分类课税模式，一是对税源的掌握比较容易，计税方法更为简单，对税收管理水平要求不高。二是有利于税款及时征缴，可以促进税款加快入库，减少滞流。三是在分类模式下，不同纳税人的婚姻状况、抚养子女的情况以及赡养老人的情况等，都不会对个人所得税税负产生影响，征税行为相对中性。这些都是在个人所得税实施的初级阶段采取的办法。

    我国个人所得税改革的方向选择

    确立以自然人为调整对象的税法理念。个人所得税法是直接调整国家与公民的经济利益关系的法律体系。因此，从法理上说，要确立以自然人为调整对象的立法理念，改变现行法律中大多以法人为调整对象的现状。这是社会主义市场经济制度发展的必然要求。随着市场经济的不断发展和完善，“单位人”，即依附于单位或组织的，其权利义务边界与组织交织在一起的个人，向“社会人”，即拥有独立利益边界的市场个体在不断转变，个人的权利义务更加彰显，这要求税收立法更多地体现作为市场主体的自然人的权利义务关系调整。

    同时，要改变过于强调税收的无偿性、强制性而忽视其整体返还性的状况。虽然从征纳关系来看，双方的权利义务关系不是完全平等的，但把税收作为一种债的角度看，征纳双方即债权债务双方的法律地位是平等的，个人所得税法改革要充分体现这种精神。

    以降低税负为中心优化制度设计。深化个人所得税改革的核心有二，一是必须简化税制，尤其是简化税收分类项目，加快建立以综合课税为主体，以分类课税为辅助的新税制模式。在此基础上，分步简化个人所得税税制，减少税收级距，由现行七级累进税率改革为四级或五级。二是要降低名义税率，特别是降低边际名义税率。大体上可确定为5%、15%和30%，低、中、高3个档次的税率。尤其是现行工资、薪金所得中，规定了45%的税率，实际上极少适用，不如取消。这样不但符合实际，又可提高中国税制的国际竞争力。

    全面改革费用扣除制度。中国个人所得税费用扣除制度存在的主要问题是扣除项目少、扣除范围不全。应当建立以基本扣除、附加扣除和特殊扣除为主体的扣除体系。其覆盖范围与国际通行的成本费用扣除、家庭生计扣除和特许扣除大致相当。基本扣除主要包括家庭生计扣除和成本费用扣除。附加扣除是对于特殊行业、特殊人群家庭生计扣除的附加优惠，如高温、高毒、高空和采掘等行业从业人员，以及军人、残疾人等。特殊扣除是指对于公益性救济捐赠、子女高等教育支出、赡养老人支出和未报销的医疗支出等特殊性项目。

    在费用扣除方式的选择上，要尽量做到以标准扣除为主，辅之以分项扣除。除纳税人生产经营等涉及直接成本费用要据实扣除外，家庭生计扣除应当制定一般意义上按人头计算的固定扣减额。对于附加扣除和特殊扣除，除了建立更加严格的信息控制、监管制度外，还应设置扣除限额，在限额以内并符合一定条件才可扣除。以标准扣除为主，是因为中国目前税收征管水平不高，征管手段尚不到位，越细致的差别政策和审批制度，越容易产生寻租行为和腐败，从而使政策偏离初衷。所以，虽然费用扣除范围应当扩大，但扣除方式还应遵循税收行政效率原则，这样比较符合中国国情。

    建立全国统一的个人所得税征管信息系统。以大数据为依托，按照“互联网+税收”的思维，构建全国联网的计算机网络化征管系统。纳税人以其第二代身份证号码作为在税务机关登记的个人所得税档案号码，企事业单位在为员工支付各种报酬时均要反映在该系统中，个人所得税的纳税人登记、代扣代缴、申报征收、稽核比对、催报催缴、稽查和补退税等全部业务流程都通过该系统处理，从根本上解决纳税人收入透明度低、两处及两处以上以上申报所得、异地补退税等棘手问题。同时，应进一步建立、完善信息共享机制，与海关、银行、公安和工商等相关政府部门实现计算机系统联网，使个人的各项收入和支出、财产购置和处置、社会保障和社会福利均在税务机关的监控范围内，为个人所得税制改革提供信息支持和技术保障。

    (作者单位：国家税务总局税收科学研究所)