论住房公积金的十大矛盾关系及基本方向

 

（二OO九年六月二十三日）

 

  我国住房公积金制度自1991年试点开始建立以来，在推进住房商品化进程，支持城镇中低收入家庭改善居住条件，促进住房消费，加快城镇化建设方面起到了十分重要的作用。特别是1999年国务院《住房公积金管理条例》的颁布实施，正式确立了住房公积金的法律地位，及时明确了住房公积金制度实施中的一些重大问题和基本原则，使住房公积金得到了快速发展。2002年，国务院又对《条例》进行了修订，使其更加符合科学发展的要求。到目前为止，可以说，住房公积金是社会保障事业中不可或缺的重要部分，是住房保障工作的核心体系，但毕竟住房公积金实施还不到20年，许多问题需要在发展中解决，在实践中检验，所以我们必须清醒认识，正确对待。我个人认为，当前，住房公积金存在着十大矛盾关系，它覆盖住房公积金的多个方面，有的还直接影响住房公积金的健康持续发展，必须引起重视，采取对策，适时调整修正。

  第一对矛盾关系：决策主体与风险承担相矛盾。《条例》规定：各城市要按规定设立住房公积金管理委员会，住房公积金实行管理委会决策、中心运作、财政监督银行专户的形式，而《条例》又规定，管理中心要承担贷款的风险。实际上，委托贷款的最高额度、贷款条件及要求，都是管委会决策的，管理中心只是执行决策，管理发放贷款。根据法律意义上的权利与责任对等的原则，决策主体要承担决策风险，也就是“谁决策，谁负责”。因此，要管理中心承担风险显然是不对等的，管理中心最多就是承担工作过失责任，而不应承担风险损失，再说，管理中心是不以营利为目的直属城市人民政府的事业单位，它既没有资产也无自有资金，根本就没有承担风险的基础和能力。这在一定层面上要求管委会和管理中心两个机构必须做出适应性调整。

  第二对矛盾关系：“有缴存和无缴存”、“缴存高和缴存低”的矛盾普遍存在。《条例》规定缴存的范围是比较广的，后来，建设部在2005年下发了《指导意见》进一步扩大了缴存的对象和范围。但在实际中却存在尖锐的矛盾；一是国家机关行政事业单位一开始就有了缴存，而大量的国营企业、城镇企业、私营企业根本就没有缴存，形成了不公平的矛盾。《指导意见》虽然明确了未缴企业和改制破产企业的补缴方式，但因为是部门文件，效力相当有限，执行起来相当困难。如果将其上升到国家法律的高度，情况就会明显改观。二是垄断行业、优势行业高缴存和一般干职工的低缴存矛盾明显，高低的最大差距可以达到10倍以上甚至20倍，一个县市中电力、烟草、盐业、石油、税务、移动、传媒等行业，其缴存是很高的，有的变成了合理避税的单位福利，2006年“限高”的文件出台后，行业差距得到了一定的抑制。尽管如此，这种差距的扩大化，缴存的分层化还是对住房公积金制度的公平性提出了质疑；如何避免这种不公平，首先要保证应缴都缴，其次是如何尽量缩小差距，就迫切需要找到调整住房公积金政策的一个切入点，进一步强化缴存的法律刚性。

  第三对矛盾关系：“低存低贷”与保值增值相矛盾。住房公积金业务中讲的低存低贷，是指以较低的存款利率计息给职工，以较低的贷款利率贷款给职工购建房屋。它的低存实质上损失了缴存人的利益，时间越长，损失越大，也就一般所说的贷币贬值。10年前的物价指数和利率与10年后的物价指数和利率无法相比，强制存在那里的公积金不能随着经济的发展保值增值，相反而贬值，这是一个让人非常失望的问题。因为经济发展了，社会进步了，但是缴存人的公积金却放在那里莫名其妙遭受了贬值，还好这种贬值被国家强制性要求的单位配套部分给掩盖了，所以职工基本上想得通。10年前的100元可以买到的东西，现在恐怕1000元还买不到了。虽然低贷看起来是对低存的一种补偿，但实质上，低贷的发生率比低存小得多，所以其补偿的人群比较有限。大部分人是享受了贬值的，这就提出了一个住房公积金利率设计不合理的问题，是否改成高存低贷呢？需要认真研究。

  第四对矛盾关系：增值收益分配与缴存主体相矛盾。根据《条例》规定，增值收益分配只有三个层次，风险准备金是第一分配层次；第二是管理费用；第三是城市廉租住房建设补充资金，除此之后，没有第四第五分配层次了。但《条例》在第三条规定，住房公积金归职工个人所有，也就是说职工是缴存主体。《物权法》第九章第116条规定，物权所有人对物享有的权力包括天然孳息和法定孳息，公积金作为职工个人所有住房储金，其所产生的增值收益，广大缴存人也应拥有享有权，管理中心作为运作管理部门，对产生的增值收益按规定程序分配后，也应该让全体缴存人有条件地享有，比如可以对贷款户贴息、免息，还可以对没有享受过贷款的人在特殊情况下给予资助等，也算是对贬值的一种平衡补偿；再延伸一点的话，还可以增列“事业发展基金”，用于改善管理中心的办公场地，添置办公设施，为缴存人创造一个良好、高效、优越的办事环境，让缴存人放心舒心。因此，增值收益分配的三个层次必须要改变，要兼顾缴存人的权益。

  第五对矛盾关系：管委会组成与科学决策相矛盾。管委会组成是3个三分之一，即政府负责人和财政、人民银行、建设等有关部门负责人以及有关专家来三分之一，工会代表和职工代表三分之一，单位代表三分之一。实际上这个管委会的3个三分之一都是动态的，都是非专业的，根本就没有任期制，根本无法熟悉了解公积金，根本没有达到决策所要求的知识结构，基本上就是由行政分管领导组成，业内专家和研究人员很少或几乎没有。这样组成的管委会与履行《条例》赋予的6大职责和创新管理住房公积金是极不相适应的，其形成的决策很多是谈不上科学的，顶多就是履行一个程序，通个气，这样使住房公积金的决策缺乏创新，导致发展缺乏突破、缺乏活力、更缺乏探索。故年年涛声依旧，面貌未改。如果在实践中引入听证制或变为四分之一，增加一个独立的专家层，也许情况就会有很大的改变。

  第六对矛盾关系：行政执法与维护职工权益相矛盾。根据国务院关于事业单位职能性质的规定，住房公积金管理中心的行政执法职能只能依照《条例》规定的37条、38条来执行，管理中心对不办理开户手续的单位可处以1~5万元的罚款，不缴的可以申请人民法院强制执行。《条例》的这两个条款十分原则，既没有赋予管理中心调查单位职工工资的权利，也没有明确检查审计其工资年报的权利，更没有赋予如查封、冻结、划拨等权力。因此，对职工应缴纳多少公积金，其具体标准是多少，无法知道，全部由单位自己掌握决定，无法摸清真实的工资基数。因此，在维护职工权益上，管理中心的行政执法存在着“真空”，常常是力不从心或束手无策，说到底，就是管理中心不知道维多少权益，只充当一个公益性的司法援助人的角色。为此必须从修订《条例》入手进行丰富、细化，一方面要进一步强化管理中心执法职能，赋予执法检查权，明确管理中心可以独立或提请财政、审计部门对单位相关会计帐簿进行检查。另一方面要明确支持职工追溯公积金的诉讼权力。

  第七对矛盾关系：资金沉淀与使用效率相矛盾。在目前2万亿的资金总额中沉淀了大约8000亿元，这些资金全部闲置在银行里，根本没有发挥资金应有的增值效益，相反它在为银信部门天天创造着利润和收益。虽说沉淀量巨大，但在公积金的使用上看，存在着严重的不平衡，东部及发达地区的住房公积金使用率达到95%，如湖州、抚湖、上海、广州等一些地方出现排队放号保支付，形成无资金可用的危险局面，而中、西部的欠发过地区却只有20~30%的使用率，大量的资金沉淀，这是由于经济发展不平衡和地区差异造成的。因此，要认真研究解决住房公积金突破地域限制的问题，使沉淀的资金流动起来，充分发挥其在住房保障中的作用；还要研究制定资金使用的利益补偿机制，实现东、西部资金拆借，加速资金良性有序流转，这两个问题十分现实，解决好了就保证了利益回归而不是流失。

  第八对矛盾关系：监管弱化与健康发展相矛盾。一方面住房公积金的健康可持续发展需要强有力的监管，才能保证资金安全，保证程序合法，保证使用合规，保证规避风险，否则，一旦失控，后果不堪设想。但目前的《条例》中关于监管的6个条款与住房公积金实践工作和发展越来越不适应了，现在实施的《住房公积金行政监督管理办法》（共35条）存在内容笼统，监管部门责权不明确与监管程序不具体的问题，难以与住房公积金资金管理运行的精准要求相适应。《办法》对事关住房公积金的违法违规行为的处理刚性不足，大都以建议为主，形成一种间接监管。从监管的机构来看，有政府、有市级管委会，有省级监管办，有建设部门、财政部门、审计部门、银行，这种监管变成了一种多头、联合监管，这其中又因政出多门，利益交叉，权限模糊，致使监管虚化、弱化。居于关键位置的省级监管，因人少事多，常常流于形式。因此，迫切需要建立一个国家级牵头的从上到下的权威专业监管机构，特别要提升省级监管机构的位置，形成一套权责明晰、功能健全、程序规范、监督严格的法规体系，切实增强监管执行效力，才能保证住房公积金的健康持续发展。

  第九对矛盾关系：基础研究与长远发展相矛盾。凡事预则立，不预则废。作为一个新兴行业，住房公积金虽然起步较晚，但发展较快，可面临了许多的问题，迫切需要在发展中完善和解决，有些是基础性、方向性的问题。如发展的方向，与社会保障的关系，在住房保障中的地位，住房公积金的法律、管理、机构定位问题以及全国统一的工作规范等等都需要结合实践，借鉴国际经验做出正确的回答。目前除了上海中心丛诚教授做了一个比较系统的研究，独立出了一本专著，业界的汪利娜教授深入研究以及《住房公积金决策参考》、《住房公积金与住房保障》等组织了一些研究外，还少见十分系统的全面的深入的研究成果，呈现的是零碎的、局部的、单一的分散性探讨和思考，更没有一个固定专业的或者是高层的课题组来承担和开展研究，这十分不利于集中解决发展的重大问题，只会直接影响住房公积金事业的长远发展。

  第十对矛盾关系：文化建设缺失与高标准工作要求相矛盾。行业文化是行业内职业规范、行为准则、价值观念、精神意识、道德取向的总和，那么先进的住房公积金行业文化就要求在行业内形成奋发向上，诚实守信，公廉勤政、亲民为民，爱岗敬业，无私奉献的行业新风尚。目前来看，行业先进文化建设相对滞后，快20年了行业内没有真正树立起一面旗帜、没有一个标杆，无法提振整个行业精神，形成行业核心文化；有的是大量的反面教材，如郴州中心的李树彪、北京中心的陆兢、丽江中心的王琼英，2008年全国有18起重大违法案件被披露，虽有警示作用，但也不能不让人担忧。我们知道住房公积金是一个带有准金融性质的部门，是服务千家万户的，办的是政府的民心工程，其工作要求是相当高的，要求从业人员要有较高的素养，要廉洁守法，业务精熟，公平正义，热情服务，才能担负起平凡的工作职责，而现实是许多管理中心并没有做到“两手都硬”，忽视了职工的思想作风政治建设，一味地强调目标和任务，致使社会形象受到了影响。鉴于此，必须坚持正面宣传与反面警示相结合，典型引路与灌输教育相结合，在行业内大力弘扬、倡导以廉洁守法、爱岗敬业、奋发有为、开拓进取为核心的文化建设，建立和规划好行业从业人员的中长期人才战略培训规划；在全国建立一个集基础研究、理论培训、业务学习为一体的基地，定期开展轮训，始终保持文化先进，人才济济。

 

联系解决前面十大矛盾中的主要问题，在今后一个时期内住房公积金要重点研究确立好四个定位:

  一、发展定位：

  住房公积金的最高终极目标应该是“一元化”目标，即由国家推行、以住房金融为载体、以全体国民无差别享受为基本特征、旨在实现“居者有其屋”的一种基本住房保障制度。

  在实现过程中，逐步构筑住房公积金覆盖的“三元”结构体系，即覆盖财政供养人员，企业劳动者和城镇自由职业者，广大农民。

  在实现“居者有其屋”的方式上，实行分类指导，其一是使用住房公积金；其二是政府提供国家福利补贴（如直接补贴、经适房、廉租房等多形式的住房保障）；其三是完全市场化购建房屋。

   二、法律定位

  鉴于《条例》是行政法规，属于法律中的下位法，其效力有局限性，可借鉴他国的立法形式如英国的《住房协会法》，日本的《政府住房金融公库法》《住房公团法》，新加坡的《中央公积金法令》，参照我国的《劳动合同法》《社会保险法（草案）》，将《住房公积金管理条例》升格为为《住房公积金管理法》，以法律的形式确立住房公积金的国家社会保障地位，并对相关条款进行修订，更进一步强化行政执法职能和监督管理职责，使其更有操作性、指导性、权威性、严肃性。

   三、功能定位

  鉴于与医保相类似的一种储金积累制，它具有通过强制储蓄和互助实现基本生活条件改善的特性，住房公积金的功能定位只能是国家社会保障不可或缺的重要组成部分，是住房保障的核心内容，是支持全体国民享有基本住房条件的资金提供方。

   四、管理定位

  住房公积金资金规模之大，牵涉职工之多，确保安全之责，决定了其管理异常重要，近20年来，对住房公积金“由谁管”、“怎样管”一直存在异议，这充分说明现行的管理模式存在问题。综合国外的经验，结合我国的实际，管理定位应该是在国务院设立直属的具有行政职能的专门管理机构，然后在省一级进行整合，即一个省成立一个管理局，对一省内住房公积金实施垂直管理，监督职能可以兼而有之，也可以归并到有专业水平的财政部门，确保监督无缝覆盖。