中广网 05年03月01日
案 由
我国宪法规定，国家权力属于人民；行使国家权力的国家公职人员享有宪法和法律赋予的职权，也应承担宪法和法律规定的职责。国家公职人员在开始行使权力时，应该对授予其行使权力的人民表态,这种表态就是宣誓。宣誓不仅是一种就职仪式,而且应当是国家公职人员任职的一项法律程序。因受前苏联宪法的影响,中华人民共和国成立以来的4部宪法均无有关宣誓的规定。为了强化国家公职人员责任意识,完善宪政文明，我国需要制定符合国情的《中华人民共和国宣誓法》（以下简称《宣誓法》），具体理由如下：
一、中国近代历史上存在宣誓制度，为制定《宣誓法》奠定了历史基础。
宣誓几乎与国会、宪法一样，成为民主政治的象征。民主先行者孙中山先生不仅倡导宣誓制度，而且身体力行。１９１２年１月１日，孙中山在就任临时大总统时，举行宣誓仪式，第一次把人民置于主人、自己置于公仆的地位，向国民宣誓。此举不仅开民国政府官员就职必须宣誓之先河，也极大鼓舞了数千年来处于臣民地位的老百姓站起来行使自己的公民权。孙中山对临时大总统的继任者袁世凯的宣誓仪式及宣誓内容十分关注，坚持要袁世凯宣誓效忠共和，遵守《中华民国临时约法》。袁世凯背弃了就职誓言，付出了政治生命的代价。民国时期，由于孙中山示范作用，１９２３年以后通过的《中华民国宪法》都对宣誓作了明确的规定；南京国民政府在１９３０年３月２７日颁布了《宣誓条例》，后历经多次修改。
二、局部地区的宣誓法律制度和实践，为制定《宣誓法》奠定了现实基础。
1997 年和1999 年,广为国人所关注的港澳公职人员宣誓就职典礼,其法律依据是，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第104 条规定:“香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区。”《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第101 条规定:“澳门特别行政区行政长官、主要官员、行政会委员、立法会议员、法官和检察官,必须拥护中华人民共和国澳门特别行政区基本法,尽忠职守,廉洁奉公,效忠中华人民共和国澳门特别行政区,并依法宣誓。” 第一百零二条规定：“澳门特别行政区行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长在就职时，除按本法第一百零一条的规定宣誓外，还必须宣誓效忠中华人民共和国。”
2002 年8 月6日,国家人事部组织来自中央国家机关43个部门的500 多名新录用公务员举行宣誓仪式,向祖国和人民庄严宣誓。青岛市在2002年9月29 日又在全市范围内建立了国家公务员面对国旗宣誓的制度。2003 年1月22 日,上海市人大常委会任命新法官和检察官,履新者首次举行宣誓仪式。
宣誓法律制度在香港和澳门的顺利实施以及一些地区的国家公职人员就职宣誓的良好社会反响，充分表明了，在全国推行宣誓法律制度的时机已经成熟。
三、国外的宣誓制度为我国制定《宣誓法》提供了范例。
宣誓制度是一种古老的法律制度, 曾在世界上绝大多数国家、民族中存在过，它的起源、延续与宗教有关。随着民主思想的广泛传播,宪政、人权观念逐步得到确立,许多国家形成了政治领袖向公众宣誓，效忠宪法和国家的制度,使宣誓制度成为现代民主制度的一个不可或缺的组成部分。1215年《大宪章》是英国最早的宪法文件，英王约翰以宣誓方式表示遵守《大宪章》,这是忠于宪法的宣誓惯例渊源。自1787 年的《美利坚和众国宪法》首次确认公职人员就职宣誓制度以后,这一制度被许多现代国家的宪法规定下来,成为各国宪政制度的重要内容之一。据统计,在目前世界124个国家的宪法中,有97个国家宪法规定了宣誓制度。
四、制定《宣誓法》是政治文明建设的迫切需要
宣誓在许多国家是一种宪法制度。移植这项制度,我们应坚持符合国情的原则。如果剔除宣誓的宗教色彩，宣誓制度非常符合建设政治文明需要。
(一) 强化宣誓人的权力属于人民的意识
在封建社会,国家权力属于皇帝，王权至高无上, 皇帝不需对任何机构和个人负责，官员效忠于皇帝。我国《宪法》第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。当今，有些国家工作人员认为自己的职位是上级给的，因而只对上级负责。国家公职人员向人民宣誓,向人民负责，有利于强化宣誓人的权力属于人民的意识。
(二) 完善国家公职人员任职程序
我国的国家领导人经由全国人大选举或决定产生后，在国家权力交替的庄重时刻，新一届与老一届公职人员，以就职讲话、互相拥抱或者召开记者招待会的非正式宣誓形式完成权力交接，没有相应的宣誓仪式，缺乏法定交接程序。建立宣誓制度，有利于完善国家公职人员任职程序。
(三) 促进宣誓人遵守宪法和法律
在人民注目之下,举行庄严的就职宣誓,可以使宣誓者本人从这种神圣的仪式中经历一种神圣的体验，可以对宣誓者产生积极的心理暗示。宣誓方式在一定程度上能够借助他人暗示、自我暗示和社会监督,把外在的法律规范、职业要求内化为个体的需要。它不仅是一种外在的约束,而且是一种内在的约束。建立宣誓制度有利于昭示人民监督国家公职人员，也有利于公职人员启动内心的道德资源,遵守宪法和法律，忠于国家和人民利益。
国家公职人员宣誓,意味着国家公职人员要受宪法和法律约束,其每项职务行为都要有宪法和法律依据,其违宪行为要受到审查、弹劾、不信任等各种法律制裁。
(四) 建立宣誓制度是打造诚信国家机关的重要手段之一
国家机关的诚信对社会诚信有重要的示范作用，建立诚信国家机关是政治文明建设的最重要内容之一。国家机关是由各级国家公职人员组成的，国家权力是通过各级国家公职人员行使的，因此，国家机关诚信就是公职人员诚信，国家公职人员不诚信，国家机关也无诚信可言。国家公职人员任期内,宣誓者和选民都将对任职者的誓言与施政目标给予极大的关注,并在任期届满时要求宣誓者兑现承诺。违背誓言，不仅是个人诚信缺失的问题，而且影响国家诚信，其危害是极其严重的。
建 议
鉴于上述四点理由，建立宣誓制度的时机已经成熟,将宣誓列入立法议程,使其“制度化、规范化、程序化”已成当务之急。从世界各国来看，一般在宪法法典中规定宣誓制度。但考虑到宪法的稳定性，宣誓制度也不是国家的根本制度，建议全国人民代表大会单独制定《宣誓法》。
具体建议如下：
一、宣誓主体
宣誓主体可以包括下列人员：
国家主席、副主席；
全国和地方各级人民代表大会代表，全国人民代表大会委员长、副委员长、秘书长和委员，地方各级人民代表大会主任、副主任、秘书长和委员；
国务院总理及副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长、中国人民银行行长等国务院组成人员以及其他公务员；
中央军委主席、副主席及委员等中央军委组成人员；
驻外大使、公使馆大使、代办、总领事、领事馆领事或其相当的驻外机构主管人员；
地方各级人民政府组成人员，包括省长副省长、自治区主席副主席、市长副市长、自治州州长副州长、县长副县长、镇长副镇长、乡长副乡长及其下属的政府组成部门的厅长、局长、处长、科长以及其他公务员；
法官和陪审员，检察官；
社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员。
但是，教师、医师、律师、诉讼证人的宣誓可以在相应职业法、诉讼法中规定。
二、宣誓程序
我国采用人民代表大会制度作为我国的政权组织形式，国家主席、中央军事委员会、行政机关、审判机关、检察 机关等都由人民代表机关选出，对人民代表机关负责，受其监督。我国的政治宣誓应当在全国人大和地方各级人大会议上进行。在人代会召开时，向全体人民代表宣誓；在闭会期间，向人大常委会宣誓。
宣誓应当立正姿态，右手握手上举，另一手放在宪法文本上，集体宣誓时，一人在前面逐句领读誓词，其它人高声复诵。宣誓结束后，宣誓人应当在誓词上签名，分别送交全国人大和地方人大存档，国家应当建立宣誓人誓词档案保管制度。
三、誓词
誓词应当有忠于宪法和忠于人民的内容，其中国家主席，副主席应当强调代表中华人民共和国，除此而外，应当还有维护中华人民共和国利益的内容。全国人大委员长、副委员长等全国人大代表，以及地方各级人大主任副主任和代表则应当强调代表人民，谋求人民利益，法官和陪审员的誓词则应当有遵守宪法和法律，依法独立审判的内容，检察官的誓词则应当有遵守宪法和法律，依法独立检察的内容。
四、宣誓监督
在《宣誓法》中，应当相应规定各种监誓人。宣誓过程公开举行,接受人民的监督。
五、法律责任
确立不宣誓的法律责任。新加坡宪法第４５条规定：“任何议会议员在宣读并签署效忠誓词以前，不得在议会中参加任何有关立法的议事活动。”爱尔兰宪法规定：“不愿意作宣誓忠于宪法的法官，均已视为已辞去职务。”
确立违反誓言的法律责任。仅有宣誓而没有违反誓言的责任追究机制，宣誓显得形式化和表面化，誓言显得苍白无力，甚至转瞬即逝。由于宣誓在本质上是公职人员的一种政治行为，因此，责任也可以考虑采取政治责任方式，如弹劾、向公众道歉等。
建议人：周洪宇，十届全国人大代表，华中师范大学教育科学学院教授，武汉市教育局副局长。
联系地址：华中师范大学教育科学院，邮政编码：430079；
湖北省武汉市教育局，邮政编码：430023
电话：027-62257969，65608449
电子邮件：hongyuzhou@vip.163.com
代表助理：陶双文，武汉理工大学文法学院教师。
联系地址：武汉理工大学文法学院法学系，邮政编码：430070
电话：027-62826687 电子邮件：taoshuangwen @hotmail.com
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