近日，国务院办公厅印发修订后的《突发事件应急预案管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》共八章四十三条，围绕增强应急预案的针对性、实用性和可操作性，结合国家应急管理体制改革情况，主要从管理职责、体系构成、编制要求、审批流程、应急演练、培训宣传、信息化建设等7个方面完善了应急预案管理措施。其中，《办法》第十五条对乡镇（街道）、村（社区）应急预案的侧重点进行了规定，并明确“乡镇（街道）、村（社区）应急预案的形式、要素和内容等，可结合实际灵活确定，力求简明实用，突出人员转移避险，体现先期处置特点”。
近年来，在应急管理部救援协调和预案管理局的大力推动下，天津、山东、广西、北京等地结合实际，统筹推动基层应急预案体系建设，不仅建立了较为完善的各级各类预案体系，而且以基层应急预案为牵引，成功处置了多起险情。就如何贯彻落实《办法》，进一步完善基层应急预案体系，提升基层应急处置能力，本期“应急圆桌”邀请北京市科学技术研究院城市安全与环境科学研究所安全与应急管理研究室主任姚晓晖等嘉宾进行了探讨交流。
主持人：本刊记者 付瑞平
对话嘉宾：
姚晓晖
北京市科学技术研究院城市安全与环境科学研究所安全与应急管理研究室主任
张鹏
北京市科学技术研究院城市安全与环境科学研究所助理研究员
张启文
山东省济宁市应急管理局二级调研员
陆富勇
广西壮族自治区灵川县应急管理局局长
宋俊娟
天津市武清区汊沽港镇党委副书记、政法委员（兼）
郝帆
北京市朝阳区双井街道九龙社区党委书记
主持人：作为基层一线，是否结合地区实际，编制修订了本地区总体应急预案和突发事件应急预案管理办法，建立了各级各类预案体系？
宋俊娟：作为基层政府，天津市武清区汊沽港镇近年来积极推进基层应急预案体系建设，目前已建立镇级层面突发事件综合应急预案，以及切合本镇实际的有关灾种（专项）应急预案。
根据镇突发事件应急预案要求，本镇各村、居（社区）层面结合本村、居（社区）实际编制了《村、居（社区）突发事件综合应急预案》和“突发事件应急处置卡”；本镇生产经营单位根据实际存在的风险因素和事故特征，按照《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》编修本单位生产事故应急综合预案及专项预案、现场处置卡。本镇应急预案形成了镇、村（居）、镇属企业相结合的结构体系，基本实现了各灾种应急预案“横向到边、纵向到底”全覆盖格局。
张启文：为解决基层预案编制标准不统一、格式不一致、要素不齐全、内容不规范的问题，山东省济宁市制定了《济宁市基层突发事件应急预案编制指南》，明确乡镇（街道）、村（社区）、应急救援站等基层应急预案的编制程序、编制原则、编制要素。目前，在乡镇层面，形成了以“编制指南”为纲，以“总体—专项—手册”为主体的乡镇预案体系；在村（社区）层面，形成了“一案多卡”的预案体系。以《居民楼火灾事故应急处置卡》为例，处置要点环节又细化分为接警出动、现场勘查、应急疏散、查明灾情、事后撤离等8条具体措施，对楼道着火、房内着火、储藏室着火等不同场景明确不同处置措施，确保人人能看懂、人人会操作。
陆富勇：根据广西突发事件应急预案管理办法（征求意见稿）和基层应急预案编制模板（征求意见稿），通过构建横向到边、纵向到底、内部到人的压力传导和责任落实机制，倒逼各级各部门积极履行应急预案建设主体责任。我县结合实际，编制了县级总体应急预案。各乡镇结合当地实际，编制了各类简明化应急预案。目前，我县已建立健全基层应急预案体系建设，其中县级预案44个、乡镇级预案420个、村（社区）级预案2324个，基本建立了纵向贯通县、乡、村三级，横向贯通各行业各领域，涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等“全灾种、大应急”的基层应急预案体系。
主持人：上述天津、山东济宁、广西灵川等地积极推进基层应急预案体系建设，取得明显成效。就您了解，从全国范围来看，当前基层应急预案体系建设整体情况是怎样的？存在哪些突出问题？
张鹏：应急预案体系是一个全要素、全流程、全周期的完整系统。总的来看，我国基层应急预案体系建设近年来取得了长足发展，但各地区、各部门之间不平衡的问题依然比较突出，基层应急预案体系建设仍未达到新时代应急预案高质量发展的要求。
根据新时代应急管理改革要求，基层应急预案在原则上需要进一步从宏观指导的原则导向到微观操作的实用导向转变，从传统的自上而下模板导向到自下而上风险导向转变，从束之高阁的静态文本展示导向到解决问题的现实成效导向转变。当前，基层应急预案体系建设距这个要求还存在一定差距。
姚晓晖：基层应急预案体系建设有不同的方式，每种方式都有优缺点，需要有长期且持续的工作规划和执行控制。当前，乡镇（街道）、村（社区）基层人员往往一人兼多职、人员变动调整频繁，很少由专人负责应急预案工作，导致基层预案体系建设质量不稳定、结果因人而异，基层应急预案编、管、用、演工作协同性不够，预案体系持续改进系统性不强。
郝帆：各级各部门针对各种不同的突发事件建立了各级各类预案体系，但无论哪个领域、哪一类突发应急事件、哪一个部门主管，最后都要通过基层相关部门来落实。突发事件发生后，基层容易出现指挥失灵、救灾现场忙乱等情况，大多数情况下是照搬上级或其他地区预案，缺乏针对性和实用性，容易将预案做成“抽屉预案”“墙上预案”。因此基层部门需要根据实际情况“拉干条”，责任到人，制定简单明了且切实可行的“口袋式”应急预案。
主持人：在编制修订基层应急预案之前，开展了哪些前期准备工作？是否开展了全面的风险评估和应急资源调查等工作？
张鹏：应急预案编制应当以开展风险评估、组织资源调查、分析相关案例为基础，找到符合本地区、单位实际的“假想敌”，做到知己知彼，才能不断提高预案的针对性、实用性和可操作性。
其中，开展风险评估主要是识别突发事件风险及可能产生的后果和次生（衍生）灾害事件，评估可能造成的危害程度、发生概率和影响范围等，以此确定应急预案所针对的对象。开展资源调查主要是对本地区、本单位应对突发事件可用的应急队伍、装备、物资、场所和通过改造可以利用的应急资源状况，合作区域内可以请求援助的应急资源状况，重要基础设施容灾保障及备用状况以及可以通过潜力转换提供应急资源的状况，为制定应急响应措施提供依据。开展案例分析，主要是对历史突发事件的发生演化规律、造成的后果和处置与救援等情况进行复盘研究，必要时构建突发事件情景，总结经验教训，明确应对流程、职责任务和应对措施，为制定应急预案提供参考借鉴。
宋俊娟：我们通过坚持“两个结合”、立足“一个基础”来保障，即坚持“机关专业干部、基层村居民与第三方服务机构专家相结合”，从而做到人员队伍强、专业构成优、工作接地气；坚持“突发事件的历史与现实特征相结合”，从而有效传承应急经验，避免无的放矢搞大而全；立足“全面的风险评估和应急资源调查”这项基础，逐步形成辖区内应急资源统筹共享、应急工作相互支持态势，从而做到针对风险定专项、立足资源做预案。
张启文：在推进基层应急预案体系建设过程中，济宁市明确基层应急预案编制应成立乡镇（街道）政府（办事处）应急预案编制领导小组，负责本乡镇（街道）应急预案编制，同时指导辖区内村（社区）、应急救援站的预案编制。
根据济宁市制定的《风险分析指南》《应急资源调查指南》，在风险评估的区域范围上全面覆盖，一点一策不漏项；在风险评估的时间环境上鉴古知今、以实评估，数据扎实不虚构；在风险评估的行业领域上，常见灾种全面评估，专业领域重点突出。在风险分析环节，根据市、县两级自然灾害综合风险普查结果，紧密结合辖区实际，统筹考虑“上下游、左右岸”可能发生的突发事件类型及后果影响，提出风险防控重点和措施。在应急资源调查环节，坚持全面纳统、分类考评、配置归档，确保关键时期拉得出、冲得上、能保障；依据风险分析结果，对本辖区及毗邻区域应急队伍、专家队伍、物资装备、避难场所等应急资源状况进行调查，并与上级应急资源紧密衔接，展开应急能力评估，摸清应急资源底数，完善应急保障措施。
陆富勇：我们主要是将应急预案体系建设与第一次全国自然灾害综合风险普查工作有机结合，根据自然致灾因子调查、承灾体调查、历史灾害灾情调查、综合减灾能力调查、重点隐患调查结果，对应急预案进行修订，并广泛征求基层有关单位、村民代表、生产经营单位以及相关行业领域专家意见，切实提高了基层应急预案的针对性，实用性。
主持人：从当前情况来看，基层开展风险评估、应急资源调查较少。如果做不好前期准备工作，是否易导致基层应急预案针对性实用性较差？
姚晓晖：基层应急预案的针对性、实用性是个相对概念，因基层参与应急处置人员自身的能力素质、地域特点、风险类型、应急资源情况有很大不同。可尽量细化应急处置任务清单；为突出地域特点，可整理本地区参与突发事件处置的相关案例；为提升基层应急预案的针对性，可开展风险评估、资源调查等工作。受专业能力的限制，基层一般不自行开展系统全面的风险评估工作。
主持人：应急管理部2022年开展了全国应急预案体系建设试点工作，后又出台了《乡镇（街道）突发事件应急预案编制参考》《村（社区）突发事件应急预案编制参考》（两者以下统称《编制参考》），为基层应急预案编制提供了指南和参考借鉴。在上述工作推动下，基层应急预案编制工作发生了哪些变化？
宋俊娟：过去，由于没有基层组织应急预案编制导则，基层组织在编制应急预案时大多是简单复制上位预案，强行套用共性原则来解决个性问题，结果预案是编制了，但不可避免地犯了形而上学、脱离实际的毛病。
2022年，天津市应急管理局在全国范围内率先出台《天津市基层组织应急预案编制指南》（以下简称《编制指南》），初步规范了基层应急预案的编制。应急管理部于2023年出台编制参考后，我镇按照新的要求进一步修订完善应急预案，使基层应急预案编制工作更加规范，编制质量得到了较大提升。
依据《编制指南》和《编制参考》，基层组织应急预案的编制能理直气壮地基于基层应急能力与应急资源实际，聚焦先期处置，做基层该做且能做的应急管理工作。特别是《编制参考》并不强制要求“一刀切”，而是赋予基层组织因地制宜、因时制宜的临机决断权，如对预案应急响应是否分级、如何分级、如何界定分级响应措施等，明确“由乡镇（街道）根据本地区实际情况确定”。
张启文：2022年，在应急管理部指导下，济宁市开展了全国基层应急预案试点建设，其间制定了《济宁市基层突发事件应急预案编制指南》，确定乡镇（街道）应急预案编制程序和具体内容，进一步制定细化了乡镇（街道）总体预案、专项预案和村（社区）、中小微企业应急处置卡、流程图、应急手册等五大类27个预案编制模板，从内容上规范了预案编制标准。2023年，应急管理部出台《编制参考》后，从“全国一盘棋”的角度为基层应急预案编制工作提供了指南和参考借鉴。各基层单位结合实际修订预案，进一步提升了应急预案的针对性、实用性，基层应急预案编制质量得到极大提升。
陆富勇：依据应急管理部印发的《编制参考》，广西结合实际研究制定了基层应急预案编制与演练评估规范（地方标准），制作了基层应急预案模板和操作手册，让基层在编制应急预案时有了准确的方向、标准的流程、详细的步骤，辅以流程图、各类表格清单等，将预案做到“简、小、实”，使预案更规范、更具体、更具操作性，有力解决了应急预案“上下一般粗”问题，极大提高了基层预案编制的效率和质量。
主持人：仅靠《编制参考》，能否能够解决当前基层应急预案编制质量不高的问题？当前基层应急预案编制工作中还存在哪些问题？
张鹏：基层应急预案是国家应急预案体系的基础，是牵引基层应急准备、指导应急处置的重要抓手。但是，受思想认识、能力素质、保障条件等多种因素影响，目前基层应急预案编制工作还存在编制程序不规范、编制实施“两张皮”等问题，不利于基层单位加强应急准备，高效开展先期处置和自救互救。如有的地方未按规定开展风险辨识、应急资源调查等前期准备工作，征求意见不够充分；有的地方没有针对本地区风险隐患编制应急预案，响应条件设置不够科学；还有的基层单位有应急预案不执行，应急预案实施存在“说起来重要、忙起来次要、干起来不要”等现象，特别是在村（社区），应急预案编制“上下一般粗”的问题仍然存在。
张启文：我们深入镇（街道）、企业、乡村，通过开展实地调研考察和面对面座谈等，总结认为当前基层预案建设主要存在以下三个方面问题：
一是在预案应用方面，应用意识差，预案内容与实际应用存在“两张皮”现象，遇有突发事件不能合理依据预案及时准确判断决策，凭经验组织处置的现象依然存在；应急响应慢，对上级预案不了解，对本级预案不掌握，在达到启动应急响应条件时，不会使用响应机制；执行力度差，对预案规定的动作、处置的措施不熟悉，应急处置效果差。
二是在指挥通信方面，通信设备种类多，缺乏统一规划，且缺乏极端环境下的通信保障能力；指挥平台建设滞后，缺乏上下贯通、横向联动、建设标准统一的指挥平台；数据共享不够充分，公共资源、雨情、水情等应用数据隶属于不同部门、不同平台，存在信息壁垒，对集中会商研判和应急决策造成困难。
三是在基层专业人员方面，基层在水利、化工、气象、消防等方面专业人才力量非常薄弱，理论功底和专业能力不足；预案培训组织少，对预案培训工作重视程度不够，缺少预案编制、管理、使用等全流程、全要素的系统培训；宣传教育不到位，宣传教育的手段方式刻板落后，特别是对老人、农民等群体安全教育宣传覆盖面不够。
主持人：在制修订基层应急预案的基础上，基层应急预案衔接审核机制是否建立？应急管理部门综合协调衔接预案的职能是否得到了充分发挥？
姚晓晖：由于应急预案衔接审核专业要求高，基层能胜任衔接审核的人员较少，支撑不足。应急管理部门综合协调应急预案衔接工作面临的主要困难是预案衔接没有标准，审核主要内容不明确，审核责任不清楚。各省市在衔接审核方式、流程、内容上差别大，不同层级不同类型应急预案的衔接审核重点不一样。有基础有条件的区县级应急管理部门会开展基层应急预案衔接审核，但主要以形式审核为主，重点对预案的制修订程序、框架结构、表述用语、公文格式等内容进行审核。
张鹏：预案综合协调衔接是各级应急管理部门的重要职责。但目前，由于预案综合协调衔接方面制度和机制建设相对乏力，应急管理部门这方面的职责发挥得还不够充分，更多依赖应急委、安委会等议事协调机构（或应急指挥机构）进行协调衔接。虽然各级应急委和安委会等在协调衔接方面发挥了重要作用，议事协调机构也是我国应急管理的重要经验之一，但未来如何进一步强化制度和机制建设，仍是提升应急管理部门常态性协调衔接能力的关键问题，需引起重视。
陆富勇：目前，我们广西的县级层面都调整完善了应急管理委员会，负责统筹协调本级应急管理工作重大事项，打通了部门之间壁垒，各单位在编制应急预案的时候也都形成了工作合力。灵川县已初步建立应急预案衔接审核机制，各部门在制修订应急预案的时候，会征求各有关部门的意见，特别是要征求同级应急管理部门的意见。各级应急管理部门肩负着统筹应急预案体系建设的角色，对应急预案的衔接性进行审核，检查指挥机构、部门职责等是否与其他应急预案存在冲突。最后，预案编制部门会邀请相关专家对应急预案的编制进行修改完善。
主持人：各专项预案在乡镇（街道）、村（社区）层面是否实现了信息共享与汇聚？
宋俊娟：在《编制参考》基础上编制修订的基层应急预案，具有简明实用、操作性强，突出先期处置，重点规范乡镇（街道）层面应对行动等优点，又保留了信息报告等核心要素，因而各专项预案在乡镇（街道）、村（社区）层面能够实现信息共享与汇聚。这点在2023年京津冀地区抗洪抢险应急处置实践中得到充分体现和验证。
陆富勇：2023年，广西开发的数字化应急预案管理系统和手机端应用程序（APP）设置有预案统计分析、预案采集、应急演练、预案执法等功能，基本实现了全区应急预案编制、修订、评审、公布、备案、演练和监督检查等各项工作智能化管理。目前，该系统已录入包括基层应急预案在内的近四千个应急预案，基本实现了预案信息共享汇聚。
主持人：近年来，以应急预案为指引开展了哪些突发事件应急演练？这些演练是否检验并推动了应急预案的完善？
张启文：一是制定《济宁市突发事件应急演练指南》，明确演练形式和基本流程，突出无脚本演练，演练考评，解决预案演练组织不规范、演练“走过场”的问题；二是积极探索预案培训教案建设，制作一套通用的预案培训课件，市、县两级每年至少组织一期教练员培训，解决基层教练员力量薄弱问题；三是积极探索三维地图建设运用，对试点县区采取1∶500正射影像，建立三维地图模型，将数字预案有效植入，前端采集实况接入，桌面推演同步实施，实地演练与室内推演一体化进行。同时突出常见灾害事故演练，建立城区火灾、防汛灾害演练模型并推送给辖区群众，增加了群众的参与感，增强了群众的防范意识和紧急避险意识。
陆富勇：自应急预案体系建立以来，我县在森林防灭火、防汛抗旱、安全生产等各方面都开展了多种形式的应急演练，充分检验完善了应急预案的针对性、实用性、操作性。2023年12月，我县开展了非煤矿山低温雨雪冰冻天气边坡坍塌事故应急救援演练。演练模拟在低温和冰冻天气过后某公司采场边坡发生坍塌，先后启动企业、政府两级应急预案进行应急处置。通过这次真演实演，对我县应急联动机制进行了一次检验提升，对应急救援队伍进行了一次实战锻炼，对基层应急预案进行了一次全面检验，对应急救援装备进行了一次应用展示，对防灾减灾救灾进行了一次生动宣传。
郝帆：近年来，我们社区以应急预案为指引开展了消防应急、抗震救灾、防汛抢险等多项突发事件应急演练。针对演练中发现的问题，下一步，我们将继续深入推进应急演练常态化，把重点放在应急预案的训练配合及操作性上，将各类风险点实施分级分类管理，明确处置措施和责任人，熟悉预案流程和自己的角色，切实将预案流程和操作方法本能化，提高应对突发情况的能力的同时检验完善应急预案。
主持人：在突发险情应对处置过程中，基层应急预案是否发挥了应有的作用？还有哪些需要改进完善之处？
宋俊娟：在抗击新冠疫情和2023年防汛救灾的突发险情应急处置过程中，我们以基层应急预案为蓝本，及时无遗漏地传递了灾害预警，迅速调集了应急队伍，综合调运应急救援物资，高效实施疫区人员隔离和灾区人员转移安置，发挥了应急预案应有的作用。下一步还需要加强对岗位和个人应急处置能力方面的培训和训练，特别是加强企业关键岗位、重要场所一线人员的培训和训练，使他们都能熟练掌握常用应急器材使用方法，正确掌握应急抢救知识，确保一旦发生突发事件，岗位及现场人员在保证自身安全的基础上，按照处置卡要求，能够及时正确地进行现场的先期处置，力争把事故遏制在初始和萌芽阶段。
陆富勇：在近年几次突发险情应对处置过程中，基层应急预案基本发挥了应有的作用。目前还需要完善的地方，即尽可能让所有人都学习了解预案，进一步提升应急处突的能力。下一步，我们将广泛开展应急演练“五进”（进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭）工作，在乡村全面铺开“千村万屯”应急演练，着重练指挥、练逃生、练救援等各个环节，进一步提升基层应急响应能力。
郝帆：基层应急预案建设要综合考虑多个方面，从多个角度评估其实施的可行性，从多频次的培训、演练中验证应急预案的有效性， 并通过不断优化和改进预案的内容，才能使应急预案保持与实际情况的匹配度，提高应急响应的效率和效果。
实际工作中，我们发现基层应急人员由于没有接受过专业的培训与指导，遇到突发事件常常出现无法有效应对的情况。因此，要将基层应急预案和宣传教育培训作为常态化工作一体推进，既广泛普及应急知识，提高应急能力，又学习了解应急预案，掌握应急处置措施，实现基层“无急可应、有急能应”。
姚晓晖：基层应急预案是整个预案体系的一部分，应急演练和预案执行都应该与区县级应急演练和预案执行同步管理。在突发事件应对处置过程中，建议将基层应急预案的执行纳入市县级突发事件复盘、预案评估、预案修订过程进行管理。
本文转载于《中国应急管理》杂志2024年第二期 编辑：魏思佳
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