行政诉讼证明标准是指按照行政诉讼法的规定承担证明责任的人提供证据对案件事实加以证明所要达到的程度，是人民法院查明行政案件的事实真相，尤其是被诉具体行政行为是否符合案件事实真相和法律真实的标准。行政诉讼证明标准是为了实现法定的证明任务，法律规定在每一个案件中，诉讼证明必须达到的程度。这种证明标准虽然由法律规定，但是并非一个僵化的标准。法庭在具体案件中可以考虑行政案件的性质、对当事人权益的影响大小等因素具体确定认定案件事实的证明标准。在我国，三大诉讼和行政程序证明标准目前都是“案件事实清楚，证据确实充分”。为保证证据证明的案件事实与真实的案件事实相一致，审判人员不得不花费大量的时间和精力调查、取证，导致审判效率低下，浪费了有限的司法资源。对客观事实不切实际的追求也使审判人员在调查取证和审核认定证据过程中容易先入为主，不利于保持人民法院的中立形象。实际上，行政诉讼证明标准与刑事诉讼、民事诉讼证明标准有极大的不同，这种不同正是行政诉讼证明标准的主要特征。
第一，行政诉讼证明标准具有极大的灵活性和延展度。这主要是行政活动的多样性和复杂性所决定的。在行政机关作出的具体行政行为中，有的行政行为对于行政相对人的权利和权益有极大的影响，就应当适用比较高的证明标准；行政行为对于行政相对人的影响比较小时，应当适用比较低的证明标准。此外，行政行为在作出时公权力色彩较浓，当事人的自治程度较弱，应当适用较高的证明标准；相应地，行政行为在作出时公权力色彩较淡，当事人的自治程度较强，就应当适用较低的证明标准。这是其灵活性的主要表现。行政诉讼的举证责任包括说服责任和推进责任，对于前者主要是被告证明被诉具体行政行为合法性的责任，其证明标准一般应当达到明显优势证明标准甚至排除合理怀疑标准；而后者主要是原告证明行政诉讼的程序事实或者推进行政诉讼程序的责任，一般要求达到优势证明标准即可。这是其延展度的主要表现。
第二，行政诉讼证明标准具有证明主体的确定性。与民事诉讼不同，行政诉讼的证明主体并非处于同等的位置，由于证明责任因被告、原告的举证责任的不同而具有不可置换性。在行政诉讼中被告的举证责任大大的超过原告的举证责任，其所引起的重要后果就是证明标准因证明主体而有所不同。例如“排除合理怀疑”标准就是指被告承担举证责任时，对案件事实和法律真实要达到的标准，而不是对原告作此严苛的要求。这一点类似刑事诉讼中对公诉机关的证明要求。当然在某些公权力色彩较淡、行政相对人自治程度较强的一些领域（例如行政裁决、行政合同等），则有证明标准类似于民事诉讼证明标准的情况。
第三，行政诉讼证明标准具有中间性。刑事诉讼证明标准一般适用排除合理怀疑标准，民事诉讼证明标准一般适用高度盖然性标准，行政诉讼证明标准即没有前者严格又没有后者的宽松，而是界于两者之间，即一般适用明显优势证明标准。
第四，行政诉讼证明标准具有可司法审查性。行政诉讼证明标准主要是被告或者类似被告的第三人履行说服责任以证明被诉具体行政行为合法的标准，这一证明标准同时是法庭审查被诉具体行政行为是否合法的标准。
以下我们将就确定行政诉讼证明标准应当考虑的因素和行政诉讼证明标准的类型作一讨论。
一、 行政诉讼证明标准要考虑的若干因素
在我国如何确定行政诉讼证明标准是一个比较复杂的问题。行政诉讼法没有对证明标准作出明确规定，证据确凿并不能构成衡量证据的标准，如何构成证据确凿才是证明标准。确定行政诉讼证明标准应当考虑以下因素：
（一）行政诉讼的诉讼目的。行政诉讼的目的究竟是什么，理论界尚未有统一的认识，现行的主张主要有权利保障说、行政纠纷解决说、监督行政说、多重目的说等。笔者认为行政诉讼的目的可以分为两个大层次，分别是：第一，保护公民、法人、和其他组织合法权益。这一层次意味着在确定行政诉讼证明标准时，对这些在行政管理关系中的弱势群体要有侧重的保护，而不能将其视作民事诉讼中的当事人而与行政机关作等量齐观。对行政相对人的保护就意味着对其证明标准的要求要低一些、弱一些。第二大层次是监督行政机关依法行政。行政机关作为行政诉讼的当事人意味着其行为要受到司法机关的个案监督。从这个意义上讲司法机关还是一种法律监督机关。这种监督必然要求司法机关对行政机关的行政行为要进行严格的审查。例如在涉及公民重大的人身权、财产权的案件中，保障公民的合法权益就成为最重要的价值取向，适用“排除合理怀疑”标准，就是要通过类似于“疑罪从无”的标准来实现这两大层次的目的。当然，这两大层次的目的最终要为解决行政纠纷这一基本目的服务。
（二）行政诉讼的举证责任。行政诉讼的举证责任与民事诉讼的举证责任有很大的不同。民事诉讼中的“谁主张，谁举证”原则在行政诉讼中并不当然适用。行政诉讼的举证责任奉行的一般原则是由被告对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任，也就是说服责任一般由被告来承担，而对推进责任中的一些案件事实，原告也负有举证责任。原告一般对下列事实承担举证责任：1、在起诉被告不作为的案件中，其曾经提出申请的事实；2、在行政赔偿诉讼中，被诉具体行政行为造成损害的事实；3、其他应当由原告举证的事实。举证责任的分配关系到证明标准的高低，对举证责任有较高要求则证明标准也较高；对举证责任有较低的要求其证明标准也较低。例如，在公权力色彩较浓且对行政相对人人身、财产权益有重大影响时，被告举证责任较大，证明标准较高。另外一个例子就是在民事诉讼中一般实行“高度盖然性”证明标准，但是如果双方证据证明力大小不明显或无法判断，即双方证据支持的事实均不能达到高度概然性的程度，人民法院应当依据举证责任的分配规则作出裁判，由负有举证责任的一方当事人承担举证不能的不利后果。
（三）行政行为类型的多样化。在确定行政诉讼的证明标准时，还需要考虑行政机关行使行政职权的形式是多种多样的。针对不同的行政行为，法律应当确定不同的证明标准，而不可能整齐划一。因此有必要根据行政行为的不同类型考察行政诉讼中的证明标准。
二、 行政诉讼证明标准的类型
行政诉讼证明标准并不是统一适用一个标准，而是根据行政行为的种类、行政案件的性质及对当事人权益影响的大小等因素具体确定案件的证明标准。行政诉讼证明标准主要有以下三种类型：
（一）明显优势证明标准──一般的标准
明显优势证明标准是指在行政诉讼中，法庭按照证明效力具有明显优势的一方当事人提供证据认定案件事实的证明标准。适用明显优势证明标准应当符合下列两项要求：第一，双方当事人提供的证据相比较，一方当事人提供的证据具有较大的优势。这就是说，双方当事人对同一事实举出的证据相反，但却都无法否定对方证据的情况下，由法庭对双方当事人证据的证明效力进行比较和衡量。如果一方当事人提供的证据的证明效力明显较另一方具有较大的优势，则可以认为具有较大优势的证据更易获得法庭的支持。这里的“较大的优势”并不是一个僵化的或者可以量化的比例，法庭必须对当事人提供的证据进行综合的考虑。“较大的优势”意味着在行政案件中，在显明的客观事实无法查清或者根本不可能查清的情况下，法庭通过法定程序，依据非显明的事实对证据的证明效力作出合理判断。这里的“优势”是指对事实的证明要达到50％以上的程度；而“较大的优势”体现为一方当事人证明的案件事实的可能性与另一方当事人之间存在差额，一般要求主张事实的当事人提供的证据的证明力需要明显大于对方。如果说优势证明标准是一种相对优势的证明标准的话，明显优势证明标准就是一种绝对优势的证明标准。而何为“明显大于对方”则没有一个量化的标准，例如，证据的优势不能仅仅以证人的数量认定，而应当根据所有证据中更有份量的证据认定，双方当事人了解的机会、拥有的信息、作证时的言行举止都是认定证人证言的根据。所以，法庭必须依据法律程序，通过对行政案件的性质、案件的情节、对双方当事人权益的影响、在当地的社会影响等因素综合加以判断，进行合理的推定，作出适当的裁判。“较大的优势”与我国的民事诉讼中“高度盖然性”的证明标准类似但不相同。民事诉讼中对“明显大于另一方提供证据证明力的证据”、“证明力较大的证据”进行认定，行政诉讼中也要求证据需要有明显优势。但后者比前者要求的优势程度更高（涉及财产权或者人身权争议的行政裁决案件除外）。更重要的差异是在民事诉讼中因证据的证明力无法判断导致争议事实难以认定的，人民法院根据“谁主张，谁举证”规则作出判断；而在行政诉讼中，在前述情况下一般会作出倾向于原告不利于被告的裁判。也就是说，只有被告提供的证据相对于原告提供的证据而言具有绝对优势的情况下，法院才可以认定被告的证据合法有效。而在民事诉讼中，一般采用证据相对优势的规则。这是由于行政诉讼的目的所决定的。第二，该优势足以使法庭确信其主张的案件事实真实存在，或者更具有真实存在的可能性。这是对“优势”的具体要求。这里的“优势”必须使法庭确信有两种情形存在。第一种是其主张的案件事实真实存在。此处的“案件事实”一般是指“客观真实”或称“事实真实”。法庭在案件的审理中，首先应当查明确凿或显明的证据，并加以确定，进而依据确凿或显明的证据来揭示案件的事实真相。案件事实真实存在是司法证明的终极目标。在实践中，能够达到客观真实的情况存在但并不普遍，而更多的是当事人提供的证据的优势更具有真实存在的可能性，这是第二种情形。“可能性”又称“盖然性”，是指法庭从当事人提供的证据中，虽然尚未形成案件事实必定如此的确信，但在内心中形成了事实极有可能或者非常可能如此的判断。在行政诉讼中，当事人的举证如果不能使法庭确信其主张的案件事实真实存在，但如果能够使法庭确信此种案件事实的存在具有高度的概率，法庭即应认定该事实。这两种情形的关系是：前者是基础，后者是补充。也就是说，只有在无法确信案件事实真实存在的情况下，才能以真实存在的可能性这种法律真实为补充，两者不是对立的关系而是互补的关系。
（二）优势证明标准──接近民事诉讼证明标准的中间标准
所谓优势证明标准是指在行政诉讼中，法庭按照证明效力占优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的证明标准。此种证明标准一般适用于涉及财产权或者人身权的行政裁决案件中。行政裁决是指行政主体以公断人的身份裁决两造之间发生的民事纠纷的行政行为。此种行政行为具有准司法活动的特点。这就意味着此种行为具有以下的特征：第一，当事人之间发生的是民事纠纷而不是行政争议，当事人对其民事权利具有相当大的处分性和选择性。第二，行政主体并非主动的介入，而是必须经过当事人的申请，例如《城市房屋拆迁管理条例》中规定，在拆迁方和被拆迁方就拆迁补偿无法达成一致的，可以申请行政主管机关进行裁决。第三，行政主体不是单纯的作出决定而是要解决民事纠纷，由此所形成的法律关系是三方而不是双方法律关系，即作出行政裁决的行政主体、民事纠纷的双方当事人。第四，由于行政裁决的合法性所引起的行政争议的解决是民事争议解决的前提，但是行政争议的解决仍然要考虑民事争议双方当事人的权利义务。正因为行政裁决的客体是民事纠纷而非行政争议，所以在民事诉讼中采用的优势证明标准在行政裁决案件中具有充分的可行性。值得注意的是，第一，优势证明标准只适用于行政裁决案件，不允许扩大到其他行政案件，也不允许将非行政裁决案件以行政裁决案件处理。优势证明标准是一个例外的标准，适用范围不宜扩大。第二，此类行政裁决案件只涉及到财产权或者人身权争议，法律规定的其他权利不在此限。优势证明标准中的“优势”是指一方当事人提供的证据较另一方当事人提供的证据更有说服力和证明力。如果将双方当事人提供的证据的证明效力比作一架天平上的两个砝码的话，那么砝码的重量就将决定其证明效力是否处于优势地位。这里的“优势”并不是指证据本身的分量而是证据分量的差额，这里的差额值必须大于零。一方当事人提供证据的证明效力及其证明的案件事实比另一方更具有可能性、相应的诉讼主张成立的理由更充分，则其证据证明的效力更占优势。优势证明标准一般是民事诉讼中适用的证明标准，在行政诉讼中适用此标准的主要原因是作为行政诉讼的客体的具体行政行为具有多样性，既有公权力色彩较浓的单方行政行为，也有公权力色彩较淡的双方或多方行政行为。正因为后者更多的渗透了当事人的意志（即意思自治），所以在诉讼中采用的证明标准更加类似和接近民事诉讼。但是行政诉讼毕竟是不同于民事诉讼的司法活动，其证明标准在相当程度上要高于民事诉讼。这是因为虽然行政裁决的客体是民事纠纷，但是行政诉讼审查的是行政裁决这种行政行为的合法性，这时的民事纠纷已非单纯地进入民事诉讼的民事纠纷，而是经过了公权力作用的民事纠纷，所以其证明标准比同等情况下进入民事诉讼的证明标准更高一些。例如一个民事纠纷发生后，双方当事人依照法律规定即可以申请行政机关居间裁决，还可以直接向人民法院提起民事诉讼，前者的证明标准将高于后者的证明标准。但是要注意的是，在行政诉讼中，证明方一般是作为被告的行政机关与民事纠纷双方当事人；而在民事诉讼中却是民事纠纷的双方当事人。这也是导致证明标准高低的重要原因。
（三）排除合理怀疑标准──接近刑事诉讼证明标准的行政诉讼证明标准
排除合理怀疑标准是刑事诉讼中适用的证明标准。这里的“怀疑”是一种两可或多可的意识状态，具有正常理智的人、一般的人在选择其中一种时不能排除其他种的可能性和可行性。“合理”是指怀疑需有理由而非纯粹出于想象或幻想。一般而言排除合理怀疑包括以下要素：第一，合理怀疑必须是有根有据的怀疑，而非猜测臆想的怀疑。第二，排除合理怀疑并非排除所有的可能性，而是排除那些无根据、不现实的可能性。第三，排除合理怀疑要求法庭对案件事实形成内心确信或者得出唯一结论。第四，在存在合理怀疑时，法庭应当作出有利于行政相对人的认定结论。在行政诉讼中适用排除合理怀疑标准的主要原因是，行政行为本身是一个多层次、多角度的行政手段，既包括具有一般行政行为特点的行政处理行为，也包括接近于民事行为的双方合意行为，甚至还包括一些比刑事制裁更为严厉的行政行为，例如劳动教养作为公安机关的行政职能，最多可以限制公民的人身自由达三年之久，比刑罚中的罚金、管制、拘役都更为严厉。所以在行政诉讼中除了适用明显优势证明标准这一一般标准外，还应当适用排除合理怀疑标准。在适用排除合理怀疑标准时有一个限制性的条件，即必须是对行政相对人人身或者财产权益有重大影响。任何行政行为对于行政相对人的人身、财产权益或其他合法权益都有影响，但是并非对这些权益有影响的行政案件都适用排除合理怀疑标准。它必须具备两个条件：第一，必须对行政相对人的人身或者财产权益有影响，如果是对人身权和财产权以外的权益则仍然不能满足此条件，例如受教育权、劳动权、社会保障权和政治权利等不在此限。这是我国目前的国情所决定的。事实上，人身权和财产权是目前我国公民权利中最需要有力保障的权利，也是目前行政机关对行政相对人的权利影响最大、最重要的方面。这是它的范围条件。第二，行政案件必须对行政相对人人身或者财产权益有重大影响，这是其深度条件。正因为行政行为对行政相对人的人身和财产权益有“重大影响”，这种重大影响的权益接近于刑事诉讼法保护的公民的权益，所以获得了如同公民在刑事诉讼中的保护。在刑事诉讼中，如果没有达到“无合理怀疑的程度”应被视为“疑罪”，在这种情况下，即使控诉方的证据占有较大的优势，也不能认定被告有罪，而且根据无罪推定原则，应作出有利于被告人的处理结果。在行政诉讼中，如果被告的证据即使占有较大优势，但是其没有达到“无合理怀疑”的程度就不能作出有利于被告不利于原告的裁判。在行政诉讼中排除合理怀疑标准包括两方面的内容：1、案件主要事实均有相应的事实证明，这是对证据量的要求。所有涉及案件的主要事实均能被证据所证明，案件的主要事实是法院认证的关键内容，主要事实均能证明意味着主观认识与客观实际相一致。2、证据之间及证据与案件事实之间没有矛盾，或者虽有矛盾但能够合理的排除，这是排除合理怀疑标准的质的要求。首先，证据之间没有矛盾，而且证据与案件事实之间没有矛盾，这是证据必须具有关联性特征的体现。但更多情况下证据之间与案件事实之间是有矛盾的，如果能够合理的排除则仍然认为符合此标准。这一标准是一个较高的标准，最接近我国三大诉讼法规定的证明标准――“事实清楚，证据确实充分”。我国行政诉讼的基本目的之一是保障公民、法人或其他组织的合法权益，这种合法的权益是有轻重缓急之分的。限制人身自由的行政处罚或强制措施，责令停产停业和吊销证照等行政行为对行政相对人人身、或者财产权益的影响较之于其他行政行为就非常重大。所以应对此种证据设定严格的证明标准，这也是符合保障人权的时代潮流的。但是，“排除合理怀疑”标准与我国刑事诉讼制度中的规定是有接近但不同的。行政诉讼中的“排除合理怀疑”证明标准总体而言要低于刑事诉讼中的“排除合理怀疑”证明标准。这是由于两者在法律保护公民的合法权益的种类、举证责任的设置、法院在诉讼中对证据的收集和调查、对待言词证据的态度等方面的不同所决定的。此外，由于行政诉讼承认行政诉讼当事人一定范围内的处分权，因而国家对刑事诉讼的干预程度必然要强于行政诉讼。所以不能将这两个标准混为一谈。
梁凤云 武楠
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