一、问题的提出与分析
国有建设用地使用权人改变土地用途，需要经过哪些部门的同意？该问题可以细化为五个问题：国有建设用地使用权人改变土地用途，是否需要出让方国土资源部门同意？国有建设用地使用权人改变土地用途，是否需要规划部门的同意？国有建设用地使用权人改变土地用途，是否需要人民政府的同意？国有建设用地使用权人只改变了“细分用途”，是否需要相关部门的审批同意？欠缺审批部门同意变更用途的行为法律后果如何?
（一）国有建设用地使用权人改变土地用途，是否需要出让方国土资源部门同意？
建设用地使用权用途的审批部门是政府的规划部门。建设用地用于住宅、商业、工业或其他各种用途，划定的权利在于政府规划部门。有观点认为，国有国有建设用地使用者取得出让土地之后，如果计划改变原土地用途，在通过规划部门审批同意之后，即符合土地用途规划要求，符合行政法律要求，不需要土地出让方的同意，或者说土地出让方是否同意不对土地用途发生变更产生实质影响。
个人认为，建设用地使用权出让合同属于民事合同，出让合同中对土地用途的约定，属于合同中的约定条款，国有建设用地使用者未经出让方同意，仅通过规划部门的同意，就改变土地用途，属于严重违反合同约定的违约行为。《合同法》第77条规定：“当事人协商一致的，可以变更合同。”未经过协商一致，国有建设用地使用者变更土地用途的行为，不发生变更的效果，应属于一个新的要约，却没有得到有效的承诺。即便是取得规划部门的同意，但这仅是从纵向的行政管理维度，获得的行政主管机关的行政许可，而纵向的行政许可，并不能代替合同当事人之间对合同的变更程序。《城市房地产管理法》第18条规定“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”根据上述规定，土地使用权人变更土地用途，既要重新签订出让合同，也要获得规划部门的审批。
（二）国有建设用地使用权人改变土地用途，是否需要规划部门的同意？
必须经过规划部门同意。前述《城市房地产管理法》第18条、《城镇国有土地出让和转让暂行条例》18条、国土资源部办公厅《关于出让土地改变用途有关问题的复函》（国土资厅函〔2010〕104号）文法律和规范性文件均规定改变土地用途需要国土部门和规划部门同意并签署变更协议或新的出让协议。
（三）国有建设用地使用权人改变土地用途，是否需要人民政府的同意？
《城市房地产管理法》和《城镇国有土地出让和转让暂行条例》对该问题没有作出明确的规定。国务院《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二、严格实行国有土地有偿使用制度：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。”该文件属于国务院行政法规性质，其中明确要求改变土地用途，必须报市、县人民政府同意。
（四）国有建设用地使用权人只改变了“细分用途”，是否需要相关部门的审批同意？
例如：土地出让合同中约定的用途为“商业”，受让人承诺政府建设商场，但实际却建设了酒店，受让人是否构成改变土地用途？对此问题，暂时没有发现明确的规范性文件规定。根据最高人民法院部分法官的观点认为：出让合同中只笼统约定“商业”，那么不论建设酒店还是商场，都不违反商业的性质，不构成违约，也无需通过主管部门审批同意；但是，如果土地用途约定为细分的用途，比如出让合同中约定细化到建设酒店+商场，并且约定了每一个部门的建设指标，那么违反了细化的用途约定，应当认定构成违约，如变更细分用途，应当履行土地用途变更程序。
（五） 欠缺审批部门同意变更用途的行为的法律后果如何?
1、未经出让人国土部门同意变更土地用途行为，因为没有与合同向对方达成变更合同的合意，属于违约行为。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第6条：“受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。”
2、经过出让人国土部门同意，但未取得规划部门同意，擅自变更土地用途。在该情况下，变更行为与合同向相对方达成合意，不存在违约问题。根据《合同法》77条第2款：“法律、行政法规规定变更合同应当办理批准的、登记手续的，依照其规定。”《城镇国有土地出让转让暂行条例》第18条和《房地产管理法》第18条规定，变更土地用途必须经过出让方和政府规划部门同意后，签署变更合同。根据以上规定，出让部门同意，但未取得政府规划部门同意，该变更行为未生效或者无效（取决于将规划部门的审批理解为“审批后生效”还是“违反效力性强制性规定无效”）。
二、律师建议
国有建设用地使用者在土地开发过程中,如涉及改变土地用途,应当严格遵守法律、行政法规的要求，依法取得出让人、人民政府以及规划部门同意，签订变更合同。
三、相关法律法规
《城市房地产管理法》第18条 土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”
《城镇国有土地出让转让暂行条例》第18条 土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。
《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二、严格实行国有土地有偿使用制度：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。
《合同法》77条第2款 法律、行政法规规定变更合同应当办理批准的、登记手续的，依照其规定。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第6条 受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。
作者简介
李霄然，北京德和衡律师事务所合伙人律师，北京市律师协会房地产专业委员会委员。李律师擅长房地产法律业务，尤其对国有土地出让转让、集体建设用地开发利用、房屋转让交易等法律问题有深入研究。
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