2010年08月18日第8版
在我国，案件请示制度的存在，是导致原审法院不能独立于上级法院的重要原因之一。案件请示制度是指下级人民法院在案件审理过程中，就案件的实体处理或程序处理请求上级人民法院予以答复的制度。其并非一项立法制度，而是在实践中形成并为最高人民法院的规范性文件所确认的一项制度。由于案件请示制度有损法院独立审判原则、有碍上诉审程序功能的有效发挥，所获诟病甚多。因而，最高人民法院对案件请示制度的改革也一直在进行。根据改革的目的与内容的差异，我国案件请示制度的改革大致可划分为以下两个具有本质区别的阶段：
一是改良阶段。这一阶段大致是从1986年至2003年。代表性文件如1986年3月24日《最高人民法院关于报送请示案件应注意的问题的通知》、1990年8月16日最高人民法院下发《关于报送请示案件应注意的问题的补充通知》，1995年11月30日《关于报送刑事请示案件的范围和应注意事项的通知》等。这一阶段的特点是对实践中案件请示制度的弊端有所认识，但对其存在的必要性仍然持肯定态度，因而对案件请示制度进行改良，从允许请示的案件范围、事实要求、请示的程序等方面进行完善。关于报送请示案件的范围，要求严格限制在中央和最高人民法院关注的案件；在本省、市乃至全国或国际上有重大影响，易引发群众激愤、新的社会矛盾和外事交涉的案件；适用法律不明的案件；按有关规定须报法院内审的涉外、涉港澳台和涉侨眷案件；案件管辖不明或管辖有争议的案件等几类案件。关于报送请示案件的事实要求，要求必须事实清楚，证据确凿。关于报送请示案件报告的内容，要求写出正式请示报告并附详细案情报告和案卷。
二是废止与替代阶段。这一阶段从2004年开始，持续至今。代表性文件主要是《人民法院第二个五年改革纲要（2004——2008）》（以下简称《纲要》）。这一阶段的特点是充分认识到案件请示制度的弊端，试图以改变管辖，由上级法院对案件直接审理的办法，以达到既解决原审法院适用法律上的难题，又克服请示制度弊端的目的。
然而，在司法实践中，传统的案件请示制度的做法仍然在适用，并未根除。笔者认为，其原因固然有很多，但最直接的原因在于这种改变管辖制度本身存在问题，影响了其在实践中的适用。因而需要结合刑事诉讼法现有移送管辖制度、《纲要》中的改变管辖制度以及实践中案件请示的现实需求，进行综合考虑，既顾及公正，又不遗忘效率，思考移送管辖这种诉讼内方式对案件请示制度的功能替代问题。在笔者看来，现有刑事诉讼法有关管辖制度的内容规定太过笼统，几乎没有具体的程序规范，而相关司法解释的程序规范又仅限于基层人民法院向中级人民法院移送的情形，因此，现有移送管辖制度的规定难以有效满足实践需要，难以完全替代请示制度的功能。
基于上述分析，笔者建议，立法应当对移送管辖制度进行完善，以实现对案件请示制度的功能替代，从而根除案件请示制度。具体而言，完善的内容涉及以下几个方面：
一、适用案件范围。《纲要》中所规定的下级人民法院报请上级人民法院审理的案件限于“具有普遍法律适用意义”的案件。关于何谓“具有普遍法律适用意义”，其所指若不明确，移送管辖制度无法得以顺利适用，各个地方法院可能因不同的理解而导致各地在案件级别管辖上的不统一，当事人也会因不知其所言而无法判断是否能够行使申请权，因而尚需最高人民法院进一步予以明确。按照笔者的理解，“具有普遍法律适用意义”，可以从涉及缺少法律规范、法律规范之间存在冲突等方面予以具体化。
二、允许移送的审级。有观点认为，若法院在对案件的二审中遇到具有普遍法律适用意义的疑难问题，移送上级法院审理，在制度上是说不通的，因为管辖只适用于第一审案件，对于二审中的案件不存在管辖的转移问题。对此，笔者有不同的观点，认为这种移送是为法律所许可的。刑事诉讼法第二十三条关于移送管辖的规范规定：“上级人民法院在必要的时候，可以审判下级人民法院管辖的第一审刑事案件；下级人民法院认为案情重大、复杂需要由上级人民法院审判的第一审刑事案件，可以请求移送上一级人民法院审判。”可见，根据该条的规定，法律没有对移送管辖的审级作出限制，因而不应对允许移送的审级施加限制。
三、移送的内容。关于下级法院是将全案还是案件部分内容（具有普遍法律适用意义的部分）移送上级法院，没有明确的法律规范。笔者认为，上级法院一旦对移送的案件作出裁判，就对以后案件的法律适用具有指导作用，意义重大，因而为保证上级法院全面了解案情，正确作出是否接受移送的决定与最终的裁判，应当将全案移送上级法院。
四、移送的程序。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第16条规定了基层人民法院移送中级人民法院的程序，虽然仅涉及基层人民法院和中级人民法院，但在规定移送程序时，可供参考。
（1）下级法院决定移送程序。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第16条的规定，基层法院经合议庭报请院长决定后，即可移送。笔者认为，为慎重起见，案件是否需要移送，还需经审委会讨论作出决定后再移送比较稳妥。虽然审委会制度弊端很多，但在其尚未被废除之前，探讨如何最大限度地克服其弊端，充分发挥其积极作用更具有实际意义。为此，在审委会讨论案件时，建议应当允许检察人员、当事人及其律师到场，并发表意见。
（2）移送的期间和方式。目前案件请示制度没有期间与方式的要求，实践中请示可发生在作出裁判前的任何审判阶段，请示的方式也以口头居多。但笔者认为，在移送管辖制度中，为保证上级法院有充分的时间审查、审判案件，应当有移送的期间限制。关于移送的期间，基层人民法院向中级人民法院移送期间为审限届满前15日，这个期间在实践中没有太多的问题反映出来，建议仍沿用这一期间。中级人民法院向高级人民法院，或者高级人民法院向最高人民法院移送案件时，这个期间可以根据案件的具体情况与实际审限，进行适当的调整。由于案件可能涉及具有普遍意义的法律问题，对以后案件的审判具有指导作用，因而为保证以后的存档工作、备案工作，以及研究工作的进行，下级法院的移送请求应当采用书面方式。
（3）上级法院接受移送程序。目前的案件请示制度没有规定上级法院对下级法院移送申请答复的期间与方式，对基层法院的请示，有答复的，也有不答复的；有书面答复的，也有口头答复的，比较混乱。笔者认为，移送程序应从以下两方面予以完善：一是明确答复的主体。实践中案件请示制度的答复，有业务庭作出的，也有审判委员会作出的。笔者认为，在移送管辖制度中，上级人民法院审查是否接受案件移送也应当经过审委会讨论决定，以保证决定作出的慎重性。二是设置多种审查期限。根据案情和案件的审期，当高级人民法院或者最高人民法院接受案件移送时，审查期限可以作适当调整。
五、违反规定的法律后果。按照法理学关于法律规则逻辑结构的理论，“法律后果”与“行为模式”是法律规则的两个要素，法律后果对于法律规则的有效执行至关重要。因而法律也应当同时规定，法院在执行移送制度时，违反上述规定的法律后果，比如导致程序全部或部分无效、对相关人员的处罚，等等。
（作者系北京理工大学法学院副教授）
联系客服
