民事诉讼中对具体行政行为合法性问题的处理

2002-10-21 09:18:04 | 作者：吴 鹏

　　近年来，在涉及土地、房屋、山林等不动产产权归属发生的侵权纠纷以及涉及专利、商标、著作等知识产权归属而发生的侵权纠纷案件中，经常遇到这种情况，当事人对民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的合法性发生争议，这样，具体行政行为的合法性的确定往往成为民事诉讼审理和裁决的先决条件。那么，民事审判庭对具体行政行为的合法性问题应如何处理呢？

　　对于这一问题的解决，民事诉讼法未作明确规定。理论界众说纷纭，有人提出由民事审判庭用行政诉讼程序或民事诉讼程序审查具体行政行为，根据审查的结果再对案件进行民事裁判；有人认为民事审判庭没有审查具体行政行为合法性的权力，对具体行政行为要么不审查，直接作为定案依据，要么中止诉讼，由行政审判庭对行政行为的效力作出裁判，再恢复民事诉讼。这些方案要么不符合法律或法理，要么不具备实际操作的可行性，不能满足当前司法实践的迫切需要。

　　我认为较好的方案是，民事审判庭对具体行政行为来源真实性和形式规范性进行审查，只要具备“真实”和“规范”的要求，即直接将其作为定案的依据。如果当事人在民事诉讼以前提起行政诉讼且尚未审结的，或者在民事诉讼审理期间提起行政诉讼的，民事审判庭根据当事人的申请，裁定中止民事诉讼，等行政诉讼有结果后再恢复民事诉讼；如果当事人只是对具体行政行为的合法性有异议而没有申请法院审查，民事审判庭可以不予理会；如果当事人申请对具体行政行为的合法性进行审查，则裁定驳回起诉。现分述如下：

　　一、民事审判庭只能对具体行政行为的来源真实性和形式规范进行审查，而不能审查具体行政行为的合法性问题。

　　具体行政行为是当事人用以证明其民事权利或民事行为成立的根据，它在民事诉讼中的性质是对案件事实的证明，属于诉讼证据。由于具体行政行为的结果往往以书面形式体现，所以民事诉讼中涉及的大多是以书证形式表现出来的具体行政行为。民事诉讼法第六十三条规定：“证据必须查证属实，才能作为认定事实的根据。”因此，民事审判庭应当对具体行政行为进行审查，但是仅限于“查证属实”，如作为具体行政行为表现形式的书证系伪造或形式不具备法定要件，即属于不真实，民事审判庭对其不予采信，而直接根据其他证据解决民事争议。

　　民事审判庭不能审查具体行政行为的合法性问题。原因有二：第一，民事诉讼和行政诉讼的性质不同。民事诉讼是民事审判庭对民事纠纷进行审理和解决的活动。行政诉讼是行政审判庭对行政争议进行裁决的活动。民事诉讼和行政诉讼在实体法和程序法的适用上也有着本质的区别。所以从诉讼性质上讲，民事审判庭不能代替行政审判庭审查具体行政行为合法性问题；第二，司法权和行政权是分工制衡关系。两者都具有独立性，只有经过行政诉讼程序，司法权才能否定行政权的法律效力。具体行政行为具有公定力，在未经行政诉讼程序审查撤销之前具有权威性和法律效力。如果民事审判庭对具体行政行为的合法性进行审查，就构成对行政权的不正当干预。此外，如果民事审判庭避开具体行政行为合法性问题，直接依据民事实体法对案件进行审理和裁判，则是对具体行政行为的法律效力间接否定，既构成对行政权的不正当干预，又容易造成民事裁判和具体行政行为之间的矛盾冲突，民事纠纷仍然无法解决。

　　二、如果当事人在民事诉讼以前提起行政诉讼且尚未审结的，或者在民事诉讼审理期间提起行政诉讼的，民事审判庭根据当事人的申请，裁定中止民事诉讼，等行政诉讼有结果后再恢复民事诉讼。

　　民事诉讼的中止必须具备法定情形，民事审判庭无权随意中止民事诉讼。根据民事诉讼法第一百三十六条的规定：在“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”情形下，民事审判庭中止诉讼。因为在这种情况下，如果不待另一案审结即对本案进行审判，必然会在认定事实和适用法律上遇到难以逾越的障碍，导致相互抵触的裁判后果，进而危及对当事人合法权益的应有保护和受诉人民法院民事审判权的正确行使。因此，在民事诉讼中，民事审判庭根据当事人的请求，在行政诉讼尚未审结时，必须中止诉讼。在中止诉讼的原因消除后，民事审判庭恢复诉讼。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）第一百六十七条规定，裁定中止诉讼的原因消除，恢复诉讼程序时，不必撤销原裁定，从人民法院通知或准许当事人双方继续进行诉讼时起，中止诉讼的裁定即失去效力。

　　三、如果当事人只是对具体行政行为的合法性有异议而没有申请法院审查，民事审判庭可以不予理会。

　　在诉讼过程中，经常出现证据抗辩的情况，即一方当事人对另一方当事人所提供的证据的真实性、合法性等进行的攻击，指出其不能作为法院裁判的依据。证据抗辩并未证明与另一方当事人欲证明事实相反的事实存在，其目的在于阻止对方举证成功。诉讼抗辩不同于反证，真实的反证可以推翻另一方当事人的证据和事实，而诉讼抗辩没有这种效力。如果是对具体行政行为真实性的抗辩，人民法院民事审判庭可以进行审查，但是审查的范围仅限于真实性。如果是对具体行政行为合法性的抗辩而没有申请法院进行审查，民事审判庭可以不予理会。

　　四、如果当事人申请对具体行政行为的合法性进行审查，则裁定驳回起诉。

　　依照《意见》第一百三十九条的规定，人民法院在立案以后才发现原告的起诉不符合受理条件的，裁定驳回起诉。双方当事人之间的争议事项必须属人民法院行使民事审判权的职责范围，即属于“公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系”而发生的争议事项。如果当事人对作为民事权利或民事行为前提的具体行政行为的合法性提出异议，而审查具体行政行为的合法性问题的权利是人民法院行政审判庭以及有关行政机关的职权。这样，民事审判庭就会“发现原告的起诉不符合受理条件”，应裁定驳回。裁定驳回后，当事人可以采取行政复议或行政诉讼等方式，寻求对具体行政行为合法性的判定。有人提出，这样有可能超过提起行政复议或行政诉讼的时限。我们认为，人民法院在原告起诉时有某些告知义务。如民事诉讼法第一百一十一条规定，依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，人民法院应告知原告提起行政诉讼；依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，人民法院应告知原告向有关机关申请解决。但是在审理过程中，人民法院民事审判庭则没有类似的告知义务，更没有脱离法律无原则地维护当事人“合法”权益的义务。当事人应当了解行政救济途径，如果当事人因超过时限而失去行政救济的机会，应由其自身承担不利的法律后果。

　　裁定驳回的案件，根据《意见》第二百零八条的规定，当事人可以申请再审，但是批准权在人民法院。按常理这种申请引发再审程序的比较少见。如果通过行政救济途径对具体行政行为有了新的结论，当事人可以依据《意见》第一百四十二条的规定，重新提起民事诉讼。因为裁定驳回的案件，原告再次起诉的，如果符合起诉条件，人民法院应予受理。这样法院就可以对没有具体行政行为争议的民事案件进行审理。