共同违法行为的处罚原则

“共同违法”作为一种违法表现形式出现于各种法律关系之中，这自然也包括行政法律关系。但就目前的立法现状来看，民刑法中对于各类共同违法行为法律责任的承担均已作出了明确的规定，唯独行政法中关于共同违法行为法律责任承担尚存在着“法律真空”(只有少数实体法规定了特殊共同违法行为的处罚方式，不在本文讨论之列)，而这一真空状态最终导致了执法实务中的困惑——即处罚决定方式不一而足。笔者试图从共同违法行为的释义入手，结合实务案例，谈谈在消防行政执法中“共同违法”行为处罚的若干方式。

一、“共同违法行为”的概念

行政法中的“共同违法行为”是指2人以上共同故意实施的行政违法行为，必须具备以下要件：

(一)主体要件

共同违法行为的主体必须是2人以上，可以是2个以上自然人、2个以上的单位、也可以是有行政责任能力的自然人与单位共同实施。

(二)客观要件

共同违法行为的客观要件是指各违法主体必须具有共同的行政违法行为。所谓共同的行政违法行为是指各行为人为追求同一违法结果，完成同一违法事实而实施的相互关系、相互配合的违法行为，这一违法行为与违法结果之间存在因果关系。因此从本质上看，共同违法行为属于实质意义上的“一事”或“一个行为”，而非“多事”或“多个行为”。例如，甲、乙、丙三人合伙开办一个娱乐场所，在未办理消防安全检查手续的情况下，擅自营业。实质上，这种行为属于未经消防安全检查擅自营业一个违法行为。

(三)主观要件

共同违法行为的主观要件是指违法主体必须具有共同的违法故意，即通过意思联络，多个行为人认识到他们的共同行为会发生某一事实结果，并决定参加共同实施该违法行为，希望这种结果发生的心理状态。主要包括三个方面的共同认识因素，一是认识到不是自己一个人单独实施，而是与他人相互配合，共同实施;二是同时认识到自己和他人的行为会引起同一结果;三是认识到各自行为之间的关联性及因果关系。

基于上述理解，需要指出的是以下两种情况均不能视同为共同违法行为：

1、同时违法不是共同违法。所谓同时违法，是指没有共同意思联络的行为，例如某公共场所发生火灾，该场所的丁、戊两现场工作人员未履行组织引导在场群众疏散的义务，尚未构成犯罪的情况，均构成《消防法》第四十九条的违法行为。从本案中，丁、戊二人虽然同时违法，但并不存在共同的意思联络，即不能成立共同违法。

2、同时实施违法而故意内容不同，不构成共同违法。如消防法中规定的“生产、销售未经依照产品质量法的规定确定的检验机构检验合格的消防产品”的行为，虽然生产商和销售商的行为之间也有一定联系，但因为生产商和销售商故意的内容不同，也不能成立共同违法。

二、现行共同违法行为处罚原则的缺陷

目前在执法实务中，对这类行政违法行为常常采取的处罚方式有以下两种：

一是将多个违法行为人视为一个违法主体(即作为一个整体)给予定性并进行处罚，各个违法行为人之间承担连带责任，即可向其中任何一人执行该行政处罚，各个行为人内部自行协商分担责任;我们称之为“一事共罚”论。

二是将多个违法行为人认作各自独立的违法主体，而分别给予行政处罚;我们称之为“一事各罚”论。

(一)“一事共罚”论的缺陷

持该观点的人认为：由于《行政处罚法》和《行政诉讼法》对“共同违法”如何处罚都没有明确规定。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定，“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”参照《民法通则》第一百三十条“二人以上共同侵权造成他人损害的，应当承担连带责任”的规定，对于一个案件中有多个违法行为人，就应当以一个处罚决定书，对所有违法行为人进行处罚，并注明他们互相之间承担连带责任。

该观点的最大优点在于操作性强，执法成本低。如前所述的甲乙丙未办理消防安全检查手续擅自共同开办娱乐场所的违法行为，公安消防机构仅需以甲乙丙整体作为违法主体进行考虑，无需对三者在行为之间的作用进行过多纠葛，极大的提高了行政效率。同时由于共同违法行为的本质属于“一行为”，故对该行为的主体，虽然是“多人”，但作为“共同主体”作出一次评价，也是符合法律精神的。

但该观点确定忽略了一个重要的问题，即行政处罚的性质。与刑罚一样，行政处罚都是违法行为人对国家承担责任，都具有制裁性质，目的是达到教育和警示作用。且某些具有专属性的罚种，如拘留、警告、吊销许可证等处罚，甚至不能适用共同处罚。也正是在这方面，行政处罚、刑罚与民事责任性质有所不同。在民事责任的确定上，共同实施民事违法行为的人应当承担连带责任。民事法律之所以作如此规定，原因就是民事责任最主要的目的是赔(补)偿，而非惩罚;各个违法行为人相互间承担连带责任的惟一目的是最大限度地满足受害者因被侵权所遭受的损失。相比之下，行政处罚和刑罚则全然无此必要，否则乃是严重混淆了行政处罚与民事责任的区别。如《刑法》第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条对共同犯罪规定了按在共同犯罪中所起的作用分别处罚的规定;《治安管理处罚法》第十七条也规定：共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为行为中所起的作用，分别处罚。

(二)“一事各罚”论的缺陷

持“一事各罚”论的认为：根据有关规定，对共同违法行为是实施一事各罚的，即根据各个违法行为人情节的轻重，按照违法行为的性质，在法定的处罚方式和罚款幅度内，分别对各个行为人给予处罚。如前所述，《治安管理处罚法》进行了规定。即使是没有相关法律规定，也应当也应当遵循一事各罚的原则，只有通过各罚，才能对违法行为人起到教育和警示作用。

但该观点仍然在执法实践中受到诸多挑战。

首先是操作上的难题。正如前说述，共同违法行为的本质是“一行为”。共同违法人虽然在共同行为中所起的作用各不相同，但行为总是有机联系的，在整个违法行为的链条中，这些行为都是必不可少的环节，那么如何在违法行为的联系性或整体性中截然分清责任并准确计算处罚额度就成为一个难题。如甲乙丙以合伙形式开办娱乐场所活动。共同行为如果是家庭(或家族)合伙、隐名合伙，或者是数人分别负责投资、经营、技术等不同方面但在不同行业或者产业中又各有侧重的，责任划分问题就是一个不可破解的难题。究竟要按照什么标准来细分责任?是投资、经营、技术比例还是按照相关民事约定?

其次是分别处罚的必要性上。行政处罚的功能在于对违法行为的客观评价和通过对违法主体的财产上的减损纠正违法行为。是否有必要细化责任到每一个行为人个体是一个需要权衡的问题。另外行政处罚要兼顾管理目的与行政效率，“过罚相当”就在于对违法行为进行整体评价和适当处罚。

再次，行政处罚准确确定违法主体，其承担责任方式是以民事主体为基础的。将共同违法行为人列为当事人符合法律关系主体基本原则。非经依法登记为商事主体，但是现实存在的民事主体，应为个人合伙。个人合伙作为公民的一种特殊形式，可以作为行政处罚违法(主体)当事人对待，列为共同当事人是符合主体明确的需要，强调了其违法行为的共同性。由于财产罚不具有人身罚的专属性，完全可以以与民事责任相同的承担方式进行，而且现实中通过此种方式划分和分担的执行结果也是可行而有效的。假如分别处罚，则当事人是数人，那么对责任划分有争议如何处理?行政处罚下达后部分人有异议的情况下，复议、诉讼是对全部处罚决定还是仅对提出异议的人进行?复议期间、诉讼时效又如何确定?听证是按罚款总额确定还是按分别罚款额确定?现实中会带来许多难题。

以上两种截然不同的处罚方式，究竟孰优孰劣，如何取舍?

三、“共同违法行为”共同处罚区分担责的处罚方式

基于上文的分析，可见前文所提的两种处罚方式均存在利弊，如何能解决这些弊端，更合法又利于实务操作呢?就笔者看来，可以对以上两种处罚方式进行整合，从而形成一种“共同处罚区分担责”的处罚方式。

“共同违法行为”共同处罚区分担责的处罚方式，具体来说，就是将多个违法行为人视同一个违法主体，对该违法主体的违法行为进行整体定性并作出最终处罚决定后，对不同种类的处罚实行区分担责(即是否要实行连带责任根据不同处罚类型的需要而定)的方式。根据《中华人民共和国行政处罚法》第8条的规定，目前我国行政处罚包括警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、执照、行政拘留、法律、行政法规规定的其他行政处罚等7类，从行政法学理论上可以把以上7种形式分为人身罚(行政拘留、劳动教养、驱逐出境等)、行为罚(责令停产停业、吊销许可证或执照)、申诫罚(警告、通报批评等)及财产罚(罚款、没收违法所得和非法财物)四大类，笔者认为，需要对共同违法行为中各个行为人实施具有专属性的处罚，即实施人身罚、行为罚、申诫罚的时候，可以实行分别处罚;如不需要对各个行为实施具有专属性的处罚，即实施财产罚的时候，可以将共同违法行为人作为共同的主体，共同处罚，同时可以要求多个行为人承担连带责任。理由如下：

(一)“共同处罚区分担责”的法理基础。

行政法作为行政处罚准确确定违法主体，其承担责任方式是以民事主体为基础的，即包括经依法登记的商事主体，也包括现实存在的民事主体，如上文提到的个人合伙，基于此法理基础，行政处罚中未有明文规定的可适当参照民法的基本原则，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”也是基于行政法与民法基本原则互通性之上。基于以上，笔者认为按照民法连带责任原则对财产罚采用连带责任符合行政法与民法基本原则互通的法理基础。

(二)“共同处罚区分担责”的必要性

首先，共同违法行为的前提将多个违法行为人视为一个整体的违法当事人共同实施的违法行为，所以行政处罚决定应针对共同当事人作出。假如分别处罚，则当事人是数人，那么对责任划分有争议如何处理?行政处罚下达后部分人有异议的情况下，复议、诉讼是对全部处罚决定还是仅对提出异议的人进行?复议期间、诉讼时效又如何确定?听证是按罚款总额确定还是按分别罚款额确定?现实中会带来许多难题。

其次，就行政相对人而言，行政处罚是一种处分性的不利行为，其目的在于如何能达到对违法行为人的教育和警示作用，从根本上不违反行政法原则的前提下制止违法行为的再次发生。要达到这一目的最必要的手段就是让行政处罚能够执行到位。对人身罚、行为罚、申诫罚实行分开执行，而对财产罚要求承担连带责任这种区分担责的方式恰恰能最大程度地保证行政处罚的有效执行。特别是对于财产罚而言，一旦确立连带责任，对多个违法行为人中的单一个体而言存在的是行政机关、违法同伴的双重压力，而且对于一些比较顽固、狡猾的违法主体(例如违法主体逃逸、隐匿财产等)而言，违法同伴对其的了解程度等均有助于于其追偿形式的执行力，而这对于行政机关而言在这种情况下常常存在难以执行或者执行成本大大提高的窘境。

再次，连带责任是责任认定的一项特殊原则，指各个责任基于同一发生原因而产生的具有同一给付内容的数个责任，各个连带责任人不以自己的份额为限承担责任，而是对全部共同责任负责，并不因其中之一的责任人履行而使全体责任人的共同责任归于消失。在共同违法行为中，行为人尽管在共同违法行为中的作用、责任可能不同，但目的是一致的，行为之间也存在着必然联系，有的还互为因果，在利益上存在着利害关系。因此，基于共同目标、共同利益、共同利害关系的共同行为导致的责任必然是连带的。其次，共同行为人只有在全部履行了行政处罚决定后，才能使其因共同违法行为应承担的行政责任消失。当部分行为人不履行行政处罚决定时，共同违法行为人应承担的行政违法责任仍然存在。再者，在司法实践中，《民法通则》及相关的司法解释都确认了基于共同行为应承担连带民事责任，这说明“责任自负”和连带责任并不矛盾。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条规定：行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人时，其中一部分利害关系人对具体行政行为不提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。这说明，在司法实践中承认共同违法行为的存在，且认为共同违法行为人存在连带责任关系。

最后，行政共同违法行为的一个重要构成要件即多个违反行为人主观上具有共同故意，也正是基于，而共同处罚区分担责无疑是这种“共同”故意性的一种最佳体现方式。共同处罚体现了共同性，而连带责任的承担也正是基于各个行为人之间各自行为具有一定的联系性。

(三)“共同处罚区分担责”的可行性

对于“共同处罚区分担责”的可行性，在执法实务中，主要是对财产罚采用连带责任是否可行存在争议。笔者认为由于财产罚不具有人身罚的专属性，完全可以以与民事责任相同的承担方式进行，而且现实中通过此种方式划分和分担的执行结果也是可行而有效的。以甲乙丙共同开办娱乐场所为例，可以对甲、乙、丙三人按照整体进行定性作出责令停止使用并处罚款人民币50000元整的共同处罚，而这一万元可以是甲乙丙三人自行协商后将钱凑齐缴纳，也可以由三人中任何一个单独现行缴纳，至于之后三人之间如何承担连带责任涉及民事问题，当事人可自行解决。

另外，对于在设定的罚种中，设定有人身罚(拘留、劳动教养、驱逐出境)、申诫罚(警告、通报批评)、行为罚(责令停产停业、吊销许可证或执照)的违法行为中，如需对共同违法行为中的每个行为人实施人身、财产、申诫罚的，则分别处罚。如《消防法》第四十七条第二项规定的违法使用明火的共同违法行为的处罚案件办理中，根据调查情况，如需要对共同的多个违法行为人的其中一人实施警告、拘留处罚的，则应当对各个违法行为人分别处罚。

四、办理共同违法行为案件应注意的问题

虽然在理论上解决了共同违法行为的处罚难题，但是在具体执法中仍要把握以下两点：

一是不能对违法行为人各自立案、分别处理，而应合并立案、分别处理;因为共同违法行为本质上属于一个违法行为，对一个违法行为各自立案是明显违反不得重复评价的法律精神的。

二是在案件调查中，对需要实行分别处罚时，要对行为人在共同违法行为中所起的作用、具体的分工、参与的程度进行认定，在量罚时依据行为人在共同违法行为中的作用、情节、导致的后果作出综合分析，正确使用裁量权，区别情节予以处罚，以符合“责任自负、过罚相当”的原则。简单地通过出资比例或者民事责任约定来判定行政责任大小，是不可取地。