整合资源构建大调解格局初探             

当前我国正处于“发展机遇期”与“矛盾凸显期”并存的关键阶段，社会矛盾纠纷呈聚合性、敏感性、关联性、复杂性发展趋势。积极应对、正确处理各种社会矛盾和问题，大力推进社会和谐进程，是摆在各级党委、政府面前的一项重要任务。近年来，漾濞县着力构建人民调解、行政调解、司法解调与社会调解资源整合、优势互补、协调联动的大调解体系, 形成“党委、政府统一领导，政法综治机构牵头抓总，有关部门各司其职，社会广泛参与”的社会矛盾化解工作新格局，实现了“小纠纷不出村、大纠纷不出乡、疑难纠纷不出县”，“民转刑”案件、涉法涉诉案件“双下降”的目标。构建大调解体系，突出联动性、规范性、务实性、专业性和权威性，充分整合资源，建好运行体系，强化责任落实，提高工作能力，保障调解效果，突出大调解特色。

一、构建大调解体系

1、突出联动性，抓好资源整合。充分整合“大调解”、综治、维稳、防邪、信访、派出所、司法所及法庭等资源，建立健全了覆盖县、乡、村院、户四级调解网络。一是县级为龙头。县上成立县委领导任组长的矛盾纠纷“大调解”工作领导小组和矛盾纠纷“大调解”协调中心，建立“大调解”工作的龙头机构：县司法局、县政府法制办、县法院分别建立人民调解指导中心、行政调解指导中心、司法调解指导中心，“三大指导中心”均落实了办公阵地和专职人员。二是乡镇矛盾纠纷调解中心为基础。以司法所为基础，整合信访及群众工作、综治、维稳、防邪、安监、社会事务和乡镇有关单位等力量，成立乡镇大调解中心，由乡镇党委书记任矛盾纠纷调解中心主任，配齐配强了乡镇矛盾纠纷调解中心专职副主任，建立覆盖社会各个领域的群防群治调解队伍。三是村（社区）调解委员会为支撑。在村（社区）设立调解室，整合村（社区）调解员、村（社区）干部、“三老”（机关单位退休返乡的老领导、村或社区退职的老干部、当地德高望众的老同志）力量，组建“人民调解委员会”，开展矛盾纠纷调解工作。四是楼院矛盾纠纷信息员为外延。在社区的小区、农村15-30户院户中选配1名矛盾纠纷信息员，开展矛盾纠纷排查、信息反馈、稳控化解工作，确保大调解网络“全覆盖、无遗漏”，延伸到群众身边。四级调解网络做到“十有”，即：有机构、有阵地、有牌子、有工作人员、有办公经费、有制度、有规范的操作流程、有工作记录、有台帐、有档案专卷，把“大调解”工作经费纳入县级财政预算，确保了调解工作正常开展。

2、突出规范性，建好运行体系。建立了大调解规范的运行体系。规范工作流程。由大调解“四级网络”统一接待群众、受理群众调解申请，按照“统一受理，归口管理，分级处理，限期办结”的要求，依据“纠纷受理—调查取证—进行调解—签订调解协议—履行协议—调查回访—资料归档”的工作流程，积极开展调解工作。“四级网络”分别建立矛盾纠纷定期排查化解、综合研判、社会稳定风险评估、应急处置等信息台帐，实现资源、信息共享。注重纠纷排查。坚持定期排查敏感时期和国家重大政策出台前，组织专人对重点单位、重点区域以及重点人、重点事、重点越级上访和重复上访对象进行地毯式、滚动式、拉网式排查）相结合，做到了县不漏乡，乡不漏村，村不漏社，社不漏户，户不漏人，从“抓早、抓小、抓快”入手，对可能出现矛盾纠纷的苗头进行及时捕捉，及时化解，实现预防走在排查前，排查走在调解前，调解走在激化前，最大限度地将矛盾纠纷化解在基层。强化调解对接。建立大调解与治安调解、诉讼调解以及与检察机关和司法行政机关的工作对接机制，大调解工作与法律援助、律师、公证、法制宣传教育等相互配套，建立党委或综治委牵头、大调解涉及的相关部门参加的联席会议机制，整体联动，协调解决矛盾纠纷。

3、 突出务实性，强化责任落实。坚持党委政府主导、各级各部门主体，各司其职、各负其责，统筹抓好大调解工作。落实领导责任。将“大调解”工作作为领导干部抓综治工作的重要内容，纳入县委、县政府的年度考核目标，直接与单位党政“一把手”的个人考核等次、单位的考核排名、工作津贴奖惩挂钩。县法制办、县司法局、县法院分别对各单位社会矛盾纠纷调处情况进行考核，建立领导干部实绩考核档案，对工作成绩突出的个人或单位实行表彰奖励；对工作不力，责任不落实的严格实行“责任倒查”和“一票否决”制，促进大调解工作责任有效落实。细化工作职责。县矛盾纠纷大调解工作领导小组办公室具体负责乡镇矛盾纠纷大调解工作中心和县三大调解指导中心的协调指导、政策调研、组织推动、综合协调和督查考核工作；县司法局人民调解指导中心着力抓好县、乡（镇）、村（社区）、院户网络建设，加强人民调解员培训工作，规范调解业务；县政府法制办行政调解指导中心着重规范乡镇和县级各行政单位的阵地建设和业务流程，加强调解人员法律知识和技能培训，重点抓好土地征收、房屋拆迁、社会保险、企业改制等行政争议和劳动争议、交通安全、土地山林权属等民事纠纷化解；县法院司法调解指导中心重点拓宽调解工作范围，延伸工作环节，突出抓好诉讼调解工作，大力推进巡回调解、邀请调解、委托调解，最大限度提高调解结案率。

4、突出专业性，提高工作能力。区分“三大调解”的专业属性和工作重点，在组织建设、人员配备、业务培训上狠下功夫，切实提高工作能力。一是加强专业调解组织建设。在调处中心设立专门调解小组、流动调解庭，组建专业性的人民调解委员会，探索设立行业调解机构，延伸社会调解等多种方式，构建内容全、覆盖广的专业调解组织，促进矛盾纠纷妥善化解。二是加强人员培训。三是调配专业力量。大调解“四级网络”结合领导分工、部门职能、专业人才需求选聘人民调解员，组建专业调解员人才库，根据案件的性质、范围、难易，提出专业调解员组成方案。四是开展“六进”活动。相关部门根据职责分工和专业属性深入开展以法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位为主要内容的“法律六进”活动，通过法制讲座、知识竞赛、法律咨询、典型事例宣传等法制宣传教育活动，不断扩大法制宣传教育的影响。县司法局组建“人民调解流动庭”，深入乡村、社区解决矛盾纠纷。

5、突出权威性，保障调解效果。要达到“大调解”化解矛盾、息诉止争、促进和谐的工作目的，就必须突出调解的权威性，保障调解的效果。一是加强教育和引导，调解人员对当事人讲明调解处理纠纷可以减少诉累、达成谅解、节约诉讼资源和成本，促使当事人自愿选择调解的处理方式，自觉履行调解协议。二是法院在受理案件时适时建议当事人先进行人民调解，对人民调解协议的效力依法确认，提高人民调解的权威性；在审判过程中调判结合，宜调则调，宜判则判，适时进行司法调解。三是积极探索调解协议书司法“审核制”、“确认制”、“备案制”、“指导制”以及有关调解协议通过公证赋予强制执行效力的“公证制”等有效做法，提高人民调解协议的履行率，增强人民调解公度。

二、大调解实质

大调解是推进民主法制建设的重要载体。大调解当事人在一个公正的平台上进行平等交流、民主协商，达到解决矛盾、相互谅解、形成共识的目的，个人意愿受到尊重，合理诉求充分表达，民主权利充分行使。调解过程充分整合了公安、司法、检察、法院、行政等力量，有理有序、依法办事的理念贯穿于调解、审理和执行的各个方面，法律知识得到普及，法制观念逐渐深入人心。各地在构建“大调解”工作体系中，注重以案释法，讲案学法，增强了群众民主法制观念；开展“法律赶场日”等活动，深入基层，送法下乡，教育引导群众，形成了“学法、用法、守法、护法”的浓厚氛围，推动了社会主义民主法制建设进程。

大调解是化解社会矛盾纠纷的有效途径。新时期矛盾纠纷多属非对抗性的人民内部矛盾，内容复杂、涉及面广，需要采取恰当的办法正确处理和协调化解。构建“大调解”工作体系，更好地发挥了人民调解的作用、创新了行政调解方式、提高了司法调解效率和水平，延伸了社会调解领域，形成“四位一体”的社会矛盾纠纷排查化解机制，针对矛盾的具体实际，立足协调关系、理顺情绪、增进理解，以调解方式把大量的社会矛盾纠纷化解在基层。这既是我们妥善处理人民内部矛盾、应对当前稳定形势的现实之举，也是实现社会和谐常态化发展的长久之计。

大调解是加强政法工作力量的创新举措。构建“大调解”工作体系，统筹整合了人民调解、行政调解、司法调解、社会调解各方力量，形成综合性强、权威性高、公信力大的多元化矛盾纠纷调处机制，建立起一支具有较高专业素养、会调解、善调解的矛盾纠纷调解队伍，使纠纷解决由部门的“单打独斗”转变为“齐抓共管”，由被动处理转变为常态化解，解决了大量影响制约经济社会发展的突出问题。

大调解是密切党群干群关系的重要纽带。新形势下的社会矛盾大多涉及民生利益，关乎社会稳定。大调解的公益性、便民性和服务性特点，使群众解决纠纷“一不跑远路，二不花本钱，三不伤感情”，矛盾纠纷得到及时有效解决，从而在党和人民群众之间搭建了“连心桥”，开通了“直通车”。同时，干部为化解矛盾深入基层、深入群众，深入实际调查研究，能够了解群众疾苦、掌握社情民意，帮助解决问题，从而拉近了与群众的距离，密切了党群干群关系以法制化为方向。

“大调解”作为化解矛盾纠纷的一种有效方法、管用的措施，在社会发展建设中发挥着越来越重要的作用，但目前没有任何一部法律明确“大调解”的合法地位，其合法性、权威性在实施过程中受到一定的影响。西方一些发达国家如美国、挪威、澳大利亚等国都分别制定了规范纠纷解决机制的《纠纷解决法》、《民事调解法》，赋予了调解制度的法律地位，对我们具有重要的启发和借鉴意义。当前急需建立相应的法律法规，规范大调解工作的组织机构、实施程序、衔接制度、问责措施等内容，明确其法律地位、法律效力，促使大调解走上法制化、规范化轨道，使其发挥更大作用、取得更好效果。

三、大调解的发展趋势

以科学化为核心。社会的高速发展及矛盾纠纷的多元性、复杂性决定了“大调解”必须以科学化为核心。要研究科学的方法，科学技术飞速发展、世界政治经济文化法律的互动相融、国际国内往来频繁，“大调解”工作必须与时俱进，更新理念、创新方法，服务发展新要求。要研究科学的手段，社会发展日新月异，矛盾纠纷呈聚合式、交叉式发展，“大调解”的做法、措施、手段必须不断发展完善，才能应对新课题，化解新矛盾。要研究科学的机制。落实责任机制，实行领导包案、首问负责、跟踪督办，矛盾化解干净彻底、不留问题；建立对接机制，整合部门优势、加强互动协作，与治安调解、诉讼调解等工作无缝对接；建立排查机制，全面收集、准确分析、预测预警，早发现、早控制、早调处，全面及时掌握社会矛盾纠纷动态，避免矛盾纠纷激化。

以制度化为保障。制度化是规范化的前提，是“大调解”工作有序推进的强力保障。工作运行制度化。建立健全来访接待、情况收集、信息研判、调处化解、应急处理、档案管理等一系列工作制度，规范工作流程，完善方法措施，避免失误发生。队伍建设制度化。切实加强基层大调解队伍建设，探索在乡镇增设一名党委副书记，专门负责综治、维稳、大调解工作。出台选举聘任制度，选举一批有文化、懂法律、懂政策的同志担任专职调解员，聘请一些离退休干部、基层法律服务工作者兼任调解员，充实“大调解”队伍。制定培训计划，采取多种形式对调解员进行业务培训，不断提高调解工作的能力和水平。经费保障制度化。出台相关政策，多渠道筹措资金，切实解决“大调解”培训、宣传、工资、补贴、表彰、硬件建设等费用，把非财政供给调解员的个案调解补助纳入财政预算，推行多调多酬、优调优酬的绩效工作法，调动调解人员工作积极性，促进矛盾纠纷有效化解。