论文推送
本次推文来源于《哈尔滨工业大学学报》2023年第25期论文《粤港澳大湾区机场群协同治理：理论框架与优化路径》，研究作者是陈朋亲和毛艳华。
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引言
机场群和城市群相伴而生、相辅相成，世界级城市群承担着国际门户枢纽作用，它的崛起离不开区域综合交通体系的有力支撑；机场群作为世界级城市群的重要交通基础设施，也是经济全球化背景下的交通信息枢纽，将进一步促进城市群的联通与繁荣。粤港澳大湾区作为链接国内、国际市场的重要枢纽，机场在湾区经济发展中有着不可忽视的影响。粤港澳大湾区具有“一个国家、两种制度、三个关税区”的跨制度治理特质，土地、人员、资本、技术、数据等五种要素还难以实现优化配置和有序流动，尤其是人员和数据要素的跨境流动严重受限。而从世界一流湾区城市群比如旧金山湾区的建设经验来看，人员、信息等要素的高效便捷流动，恰是这些城市群维持活力和国际竞争力的重要法宝。因此，粤港澳大湾区机场群需要探索新的构想与策略。
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粤港澳大湾区机场群协同治理理论框架构建
在治理理论“族群”中，协同治理走在理论最前面，被视为崭新而高级的治理形态，可以帮助治理理论走出价值与工具的迷失困境，是善治理论的3.0版本。协同治理的核心在于协同关系的建构，通过建立协商程序促进不同主体的协同，促进协同资源的整合与协同共治的建构。SF-IC模型是协同治理的基础模型，强调协同治理过程，协调参与各方在权力或资源不一定完全平等以及呼吁所有的协同治理都应建立在各主体面对面对话的基础上，以共识推动协同治理过程的“暗箱”。粤港澳大湾区机场群涵盖多个治理主体，还面临特殊的跨境治理和跨制度治理场域，其协同治理任务更加复杂和艰巨，多元主体协同关系的建构是制约机场群协同治理效能的“堵点”。基于此，文章借鉴SF-IC分析模型，从粤港澳大湾区机场群面对的治理生态出发，分析粤港澳五大机场的起始条件和制度设计层面的差异，聚焦粤港澳大湾区机场群多元治理主体协同关系的建构，促进资源和要素在主体间优化配置及协同过程的高效运行。
一是起始条件，即各方参与协同治理的动机强弱是协同治理的基础。粤港澳五大机场协同治理具有跨区域、跨制度治理特质，面临“一个国家、两种制度、三个关税区”的刚性约束，协同治理复杂性增加。粤港澳大湾区世界级城市群的建设不仅有中央顶层设计的战略决策，也有粤港澳大湾区建设领导小组的“高位推动”政策执行，从理论上而言已经积蓄政策变现的强大政治势能。由此可看，五大机场协同治理的复杂性、重要性、特殊性催生了五大机场政府层面、机场主体之间的合作意愿。基于粤港澳跨境合作的特殊性，三地间行政体制、经济发展水平、跨区域协同合作的意识存在差异，粤港澳三地政府及政府部门碎片化导致权力、体制和相互信任等方面出现困境，这些共同影响协同治理的初始条件。
二是制度设计，即参与对象、参与方式、协同规则和协同平台等全面关注，这是保障协同治理法治化、程序化的重要方面。主要内容包括制度设计由谁来制定、谁来参与，还包括参与主体的行为规范，这对五大机场协同过程推进具有重要的影响作用。另外，制度设计必须明确制度开放水平，保障协同过程更具包容性和开放性，促进五大机场协同治理在更加高效、公开的环境下进行协作。
三是催化领导，即有“引导”和“授权”为表现形式的领导方式。粤港澳五大机场协同治理中，地方政府及相关部门在协同治理中发挥着直接的推动作用，但是面临“一国两制”跨境治理，中央政府在协作治理中扮演关键角色。中央政府应有力指导粤港澳三地政府开展机场群协同治理工作，发挥中央政府在协同治理中的广泛作用和影响，鼓励粤港澳三地政府创新体制机制，整合资源，推进机场群协同治理机制创新。
四是协同效果评估，即通过加强各主体间信息联动性，以提升协同治理效能。SF-IC分析模型的核心是协同过程，其目标指向协同治理效果的产出，因此需要更加关注形成“协商共识”，取得“阶段性成果”的落实情况。从过程维度而言，对协同效果的评估和反馈，能够更有效地落实具体协商问题，减少人力、物力消耗，有利于推进深层次问题的协同治理，提升协同效率。因而，在原有模型上增加协同效果评估变量是题中之义。
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粤港澳大湾区机场群协同治理实践
粤港澳大湾区是中国大型机场的“密集区域”，目前包括香港赤鱲角国际机场、广州白云国际机场、深圳宝安国际机场、澳门国际机场、珠海金湾机场等五大主要机场，还有佛山沙堤机场、惠州平潭机场两个４C级军民合用机场。另外，珠三角枢纽（广州新）机场正在规划建设中。粤港澳大湾区机场群因三地在行政、法律和市场机制方面的不同，机场群在制度、市场、空域、综合交通体系方面竞争与合作风雷暗涌。
2001年，在香港机场倡导下，珠三角五大机场成立了“珠江三角洲五大机场研讨会”（简称A5），首次探讨了五大机场的合作问题，一致认为应充分发挥各大机场的基础设施和空域资源潜力，建立常态化的沟通机制，并在之后每年都召开五大机场研讨会（详见表1）。五大机场合作会议的持续开展及升级，加强了机场间的合作与交流，并在机场基础设施、异地候机楼、旅客服务、市场机制等方面形成诸多共识，推进了粤港澳三地机场的全面合作。
粤港澳大湾区机场群协同治理过程中，主要以五大机场及其管理主体交流交往为主，以职员培训、基础设施合作、安保合作等低阶问题为切入点，逐步构建跨地域、跨部门、统一的珠三角机场群协同治理，这一过程践行了SF-IC模型，完整地体现了起始条件、制度设计、催化领导和协同过程等基本要素。第一，五大机场在起始条件中，都有加强合作意愿，以期从共同和长远利益出发，相互协调。第二，在制度层面制定了一定的协同治理规则，通过签署合作备忘录、成立珠三角机场论坛作为协调机构、定期召开主席会议等形式，进一步深化五大机场日后的交流，加强资源有效配置，促进珠三角地区整体经济的可持续发展。第三，在协同治理过程中，珠三角地区的深化合作一直是国家区域发展战略的重点，通过赋予该区域更大的自主权，以突破现有的多重限制，实现珠三角地区内市场要素流动、基础设施互联互通、城际关系和谐发展。实施粤港澳大湾区区域发展战略，更是要将湾区内的劳动力、土地、资本、技术、信息等资源突破现有行政区划限制，实现统一的优化配置，提升粤港澳大湾区整体实力和国际竞争力，建成世界一流城市群。
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粤港澳大湾区机场群协同治理的现实
梗阻
珠三角五大机场持续沟通交流，已经走出了构建机场群发展的第一步，为粤港澳大湾区世界级机场群建设打下坚实基础，但从SF-IC模型的角度来分析，五大机场间的协同治理还有进一步完善的空间。
（一）机场群协同治理起始条件相异
粤港澳大湾区机场群是促进大湾区生产生活要素跨区域流动的重要载体，建立跨区域协同发展机制是粤港澳大湾区机场群协同治理的关键。但是粤港澳三地拥有不同的行政、法律体系和市场机制，五大机场的协同治理受到制约。
首先是五大机场所在制度环境的差异，导致协同治理工作受到影响。粤港澳大湾区机场群协同治理过程是一个多方利益协调的过程，而“一国两制”框架下粤港澳三地行政体制架构不同，港澳是因城市规模兴起来的实行高度自治的特别行政区，行政地位和权力高于广东。另外，深圳市是国家计划单列市、国家经济特区，其行政职能和所能调动的资源，其他城市所不能及。因此，产权主体不同、行政权力和地位不对称，导致难以形成整体层面的统筹和分工协作。
其次，经济发展水平和产业结构导致市场占有额不同。香港机场是世界著名的客货运自由港，具有世界一流的管理和运营模式，其航线数量、客货吞吐量位居全球前列。改革开放以来，香港与珠三角形成的“前店后厂”模式，助力了香港低附加值企业向内陆转移，香港开始发展高新科技产业，致力打造全球高增值产品和零件供应中心。香港经济的转型推动了香港航空运输业的发展，香港机场自2010年起连续十年全球货运量排名第一，2020年受疫情影响，被孟菲斯机场赶超，位居全球第二，但2021年香港机场以502.5万吨（孟菲斯仅为450万吨）的数量再次夺冠。澳门因以博彩旅游业出色发展以及葡语系国家的“精准联系人”地位，澳门机场发展成为珠江西岸的区域性服务机场。珠江三角洲广州和深圳通过承接港澳产业转移，成为“世界工厂”，同时也大力发展高科技产业，经济获得快速发展。但是粤港澳三地相比而言，经济水平、经济结构以及国际贸易的不同，对五大机场的发展产生深刻影响。
最后，参与协同的动机和合作冲突的影响。粤港澳五大机场在制度、市场、通关政策、科技创新等方面有差异，五大机场对于协同发展的出发点和落脚点不同，参与协同治理的意愿或热情不一。从五大机场成立的“珠三角五大机场研讨会”约定每半年举行一次，但召开四届后连续搁置多年。后来在中国民航局的推动下成了五大机场合作协调机构“珠三角机场合作论坛”，召开一届会议后再无下文。同时，合作的层次也更多在职员培训、安保项目，而航线资源、航权政策创新等并无触及，这足以说明各方参与协同动机和意愿程度不一。另外，随着广州、深圳两大机场的崛起，空域资源、航线资源竞争并没有停止。香港机场和深圳机场起初希望加强合作，希望控股深圳机场，经过4年谈判，最终失败，香港机场最后转向珠海机场，在和广州和澳门机场的争夺中胜出。
（二）机场群协同治理利益主体诉求多元
粤港澳五大机场协同治理的主体包括广东省政府（广东省国资委、广东省机场集团）、香港特区政府（香港机场管理局）、澳门特区政府（澳门机场专营公司）、深圳市政府（深圳市国资委）、珠海市政府（珠海市国资委，2006年香港机管局以合资形式组建珠港机场集团有限公司获得珠海机场20年专营权）等地方政府及其有关政府部门，还涉及物流、民航、旅客等行业协会等非政府组织力量。同时，航权政策由中央政府委托中国民航局制定，因此机场群协同治理还涉及中央政府、国家民航局及其所属的中南管理局和中南空管局。基于各自利益追求，地方政府间、机场间、非政府组织的参与等因素的影响，机场群协同治理遭遇主体困境。首先，政府主体合作治理困境，因为行政体制和行政权力的差异，同为横向的粤港澳三地政府或者斜向的湾区9个城市，不同主体的综合实力、管制权力不同，进而形成权力碎片化、政策执行难问题，导致“各自为政”的政策执行效果。其次，各机场间合作治理困境。如香港机场由于受限于内陆的航权政策，一直希望加强与珠三角内陆机场的合作，以更好、更直接地接驳内陆市场，完善和丰富航空市场。香港机场于2001年便和深圳洽谈合作，但是深圳机场不想成为香港机场的附庸，最终历时4年的谈判以失败而告终。另外珠三角内部东莞、佛山等航空客货源充足的珠三角城市，广州机场和深圳机场就纷纷修建多个异地候机楼和异地货站，以尽快地占领市场份额。珠海和澳门机场曾一度希望共建机场，但多轮谈判后各自建设机场，造成至今两大机场一直处于博弈中。
（三）机场群协同治理协同过程艰难
粤港澳大湾区机场群协同治理过程遭遇的困境主要有面对面交流机制不健全、协同过程政府层面推动力度不够等。首先，珠三角五大机场源于2001年7月，五大机场约定定期举行会议，在2001年至2003年间轮流主办完后便没有再次召开，这表明各自利益盘算，利益冲突难以协调。自2009年五大机场研讨会重启，改名为五大机场主席会议，但主席会议的后续机制缺乏，没有形成实质性的、具体的协同治理法律制度，无法具体负责跟踪落实每次主席会议形成的合作共识和签订的合作备忘录。五大机场签订了合作备忘录，但里面的条款和规定的法律效力难以约束各参与方的治理行为。另外，主席会议内容更多是五大机场发展经验的交流或者仅是某一问题的简单探讨，并没有具体协调机构就协同发展中的问题进行深入研究和解决。其次，地方政府层面推动有限。五大机场交流合作更多是机场间的交流，同时涉及三地空管部门的交流，但是横向地方政府层面合作交流有限。机场间交流的主体更多是各自利益关切的问题，如智慧机场建设、旅客服务能力提升、紧急救援等问题，对于从机场群整体发展和国家利益层面关注较为缺乏。
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粤港澳大湾区机场群协同治理的优化
路径
粤港澳大湾区机场群协同治理所反映出的多元主体、多层次治理困境，单凭区域内任何一个政府的自身力量是无法实现的。因此，要加强五大机场间的协同性，充分发挥五大机场合作起始条件的有利部分创造条件，规避不利因素，推进粤港澳大湾区航空市场一体化，打造世界级机场群，齐力构建世界一流湾区。
（一）夯实粤港澳大湾区机场群资源对接的协同基础
基础粤港澳大湾区和“一带一路”倡议的实施，为粤港澳大湾区世界级机场群建设提供了良好的初始条件，而完善的初始条件与协同治理效果提升正相关。因此，在“一国两制”下跨区域治理中，降低权力、资源、信息等配置权能的差异性，使其处于“相对平衡”的状态，才能推进协同过程的深入开展和协同成果的有效产出，实现五大机场的资源对接，更好地合理分工。其一，坚持“就高不就低”原则，发挥“两制”优越性，提升协同治理质量。粤港澳三地行业标准、市场规范、信息管理、数字服务等方面规则存在差异，如香港营商环境全球排名全列，粤港澳三地在规则对接上，可以结合湾区实际和借鉴香港营商环境标准，耦合各利益相关者的需求促进协商共识形成，进而推动信息均质化、市场一体化和五大机场协同治理进程。其二，粤港澳三地政府适度权力让渡，建立统一标准的协调机构，提升协同主体的参与动机。粤港澳三地应以落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》为目标，让渡部分行政管辖权，组建粤港澳五大机场协同治理机构，负责机场群协同治理的前期规划、建设和运营等具体事宜。以制度的形式规范协调机构的职责和运行程序，给予更多的政策支持和引导，提升协调机构的治理能力。其三，增强国家管理的服务性，创新便利化通关政策，提升各参与主体的协同热情。粤港澳三地涉及“三个关税区”，协同治理项目的开展需要跨境交流与合作，跨境治理工作常常涉及多个政府部门和多层级政府，复杂的出入境手续、跨境资金往来等问题，很大程度影响粤港澳三地跨境交流的积极性。因此，需要推进粤港澳三地便利通关政策创新，简化通关和跨境资金流动手续，提升服务规范性，提升各利益相关者的参与热情。
（二）深化粤港澳大湾区机场群催化充分的组织领导作用
粤港澳大湾区机场群协同治理是一个复杂系统，粤港澳三地政府在协同治理中发挥着中枢角色的同时，其他非政府行为体共同协同水平与协同效率和治理效能休戚相关。因此，要发挥中央政府在地方政府职能履行、协调治理资源中的作用，引导多元主体融入，激发各主体参与热情并适度放权催化组织领导效能，推动粤港澳三地政府及组成部门协同。首先，积极协调中央与区域地方政府之间的关系。中央政府的纵向“嵌入”可以更好地平衡各个地方政府的利益，激励地方提供具有正向溢出效应的公共物品和服务。航权政策、空域资源分配等深层次问题需要中央层面的协调机制、国家民航局作为中央事权部门的及时介入发挥重要的权威性作用，并就具体事项进行指导，推进粤港澳三方在明确的方向下进行协商。其次，粤港澳三地政府应当发挥协同治理的引导和调节作用，为机场群协同治理搭建多元主体协商平台。通过“柔性治理”手段夯实各参与主体协商治理理念，催化参与主体的协同行为。如建立网络对话平台、微博微信问政平台、现场听证会、专家论坛等协商机制，机场物流、旅客等行业自我监督机制等。通过协商平台供给，在协同过程中平衡各方利益诉求，实现最大公约数的协商共识。最后，中央政府加大放权力度，推动军地在空管、空域协同合作。军地加强建设“空中交通流量协同管理平台”，将机场飞机机型、架数、飞行动态、气象信息、情报信息等各类信息在终端共享，实现部队对空中流量信息实时掌控，提升空域管理效率，增加民航飞机的准点率。
（三）锚定粤港澳大湾区机场群协同治理适恰目标的制度设计
制度设计是在SF-IC模型中为协同过程提供明确的规范框架，重点在于基本规则和合作程序的透明。从国外跨境合作成功经验来看，一部多方认可的权威法律或法规能为跨经济合作保驾护航。因此，只有明确五大机场参与协同治理的职责边界和职能定位，才能更好地提高治理绩效。首先，建立和健全粤港澳大湾区机场群协同治理规章制度，明晰各大机场及其各主体共同协同内容和条款，为各主体参与协商建立信任关系和规范治理主体行为。只有以信任认同、目标一致的利益追求，才能实现协商治理的同频共振。其次，完善政府政策执行的法律规章制度。“一国两制”下粤港澳三地政府权力地位不对称、地方政府碎片化、政策执行难等问题，需要相应法规破除条块分割对协同治理政策的影响，以提高粤港澳三地政府对中央关于粤港澳大湾区世界机场群建设政策执行力，同时通过行政性法律法规更好地调节地方政府及其相关部门的行政行为，发挥其职能。再次，建立健全信息共享、人才培养、临空经济合作等创新制度，寻求共同利益的“最大公约数”。粤港澳五大机场应解决机场群协同治理的信息系统、通关政策等“堵点”问题，实现航空讯息、数据处理、空管仪器等信息共享，推进基础设施互联互通，形成综合交通信息平台；充分发挥香港飞行人才培养优势，整合广州民航职业学院和香港国际航空学院资源优势，建立香港民航学院（广州）实体治理单位，完善湾区航空人才培养体系。另外，结合前海、横琴、南沙等自贸片区，深化与粤港澳三地机场合作，发挥各自优势，建立空港经济区，打造集航空物流、维修、培训、租赁以及公务机等业务的产业集群，降低内耗实现多方共赢。
（四）提升粤港澳大湾区机场群共商共建共享协同过程有效性
协同过程是一个博弈走向共赢的过程，通过建立信任机制，采取集体行动，取得阶段成果。自2001年起，粤港澳大湾区五大机场为实现目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同效应，建立了每年定期交流的会议沟通机制，各机场轮流担任主席，负责组织召开主席会议，以推动大湾区机场群内各大机场差异化定位，强化协作配合，共谋错位发展。粤港澳大湾区机场群协同过程的顺利展开，得益于粤港澳三地协作机制的不断探索和创新。在粤港澳大湾区上升为国家战略的背景下，构建一个良性互动、分工合作、协同发展的粤港澳大湾区机场群，对城市群的发展具有重要战略价值。因此，首先，需要继续强化“共商、共建、共享”的协同治理理念。共商、共建、共享的“多元共治”理念意味着在机场群协同发展需要增强协同意识，并将之应用于协同治理过程中的各个环节和各参与主体之中。一方面，机场群协同治理的各利益相关者积极参与，充分表达利益诉求或提供多元意见；另一方面，粤港澳三地政府及其相关部门、机场主体能够在协同治理中明确自身定位和优势，政府及其组成部门应该加强协同治理过程各方利益的协调和平衡，各机场主体也应明确在国家战略发展中的社会责任和应发挥的积极作用，并参与其中。其次，完善面对面对话交流机制，积极开展粤港澳大湾区五大机场年度主席会议，深化交流合作。同时，建立主席会议达成合作意向或签订备忘录的后续行动机制，跟进落实各项共识。再次，搭建数字化协同平台，优化多元共治模式，减少信息不对称。协同联动性是SF-IC的主要特征，各主体间的联动过程直接影响协同治理绩效。数字化技术场景使数据共享成为可能，应充分利用数字信息技术、新媒体平台等工具引导各主体间加强互动、信任的沟通。同时，还加强粤港澳五大机场运营、管理模式相互学习，加强机场发展经验交流，更好地减少因信息不对称带来的协同难题。
（五）建立健全粤港澳大湾区机场群协同效果评估和反馈创新机制
粤港澳大湾区协同治理效果需要有力的评估和反馈机制，这有助于加强各协商主体的信息联动性，但其涉及跨地区、跨政府、跨部门、跨多元主体，使得责任的分割和认定困难重重。因此，首先需要通过建立工作清单制，明确责任主体职责边界。粤港澳三地政府层面（省级层面）可以建立《粤港澳大湾区机场群协同治理工作清单制》，明确各主体责任单位。通过工作清单建立涉及产业、人才、通关、物流、机制、基础设施等多个合作领域的推进，通过合法程序明确五大机场协同治理的规范流程，同时对其行为进行监督约束，逐渐实现评估反馈和监督问责常态化。其次，引入第三方评估机制，提升评估结果精准性。地方政府合作以及跨区域协同或多或少会受到科层制的影响，容易导致多元治理主体间权责不清、互相推诿的现象。通过引入五大机场公认的第三方评估机构进行效果评估和反馈，可以通过外部力量更好提出有效监督意见，全面、客观、准确地呈现五大机场协同治理的真实情况，进一步调整治理目标、协同流程提供方向指引。再次，建立健全反馈回应和问责机制。治理效果评估全面准确地展示多主体协商境况，使其能够根据现有协商成果进行重新规划和调整，进而朝着协同治理终极目标迈进。但是评估结果的回应机制不能缺位，尤其是面向大众的互动反馈和港澳居民诉求，应该呈现在政策审读和协同标准等技术性流程中。同时，还需要建立健全协同治理问责机制，严格划分各主体职责，对失职进行明确划分，做到问责有据，减少合作纠纷，提升治理效能。
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