三调其他草地属于未利用地，需要农转用手续？不能开垦为耕地？

近期，大家都有一个疑问，作为耕地后备资源的其他草地，林草局说不能开垦为耕地！建设占用需要办理农转用审批手续！三调中作为未利用地的其他草地，林草局为什么按照农用地管理呢？

自然资源部门：其他草地属于未利用地

老国土人都清楚，在国土资源系统（自然资源系统）中，其他草地历来属于未利用地，从第二次国土调查、土地利用总体规划及各专项规划、第三次国土调查来看，其他草地虽然属于草地大类，但是分类中牧草地属于农用地，其他草地属于未利用地。

第二次国土调查其他草地归类情况如下：

二调中草地分类

二调中其他草地归类为未利用地

土地利用总体规划其他草地归类情况如下：

土地利用总体规划农用地分类（牧草地）

土地利用总体规划其他草地（荒草地）归类为其他土地

第三次国土调查中其他草地归类情况：

三调中草地分类

三调中其他草地属于未利用地

而在国土空间规划规程中，早期出具的规范把其他草地归类到自然保护与保留地（未利用地），后期未具体分类为农用地、建设用地和未利用地，直接把其他草地按照大类归类到草地中。

林草部门：其他草地属于草原

《草原法》规定草原，是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。

从三调草地分为天然牧草地（0401）、沼泽草地（0402）、人工牧草地（0403）、其他草地（0404）来看：“其他草地”纳入《草原法》规定的草原范畴并无不妥。

自然资源部门：其他草地属于未利用地，可以作为耕地后备资源

近20年自然资源部门开展了2轮耕地后备资源调查评价，调查范围为其他草地、盐碱地、沙地、裸土地等四类未利用地，其他草地作为未利用地，可以开垦为耕地，而且在全国属于主要耕地后备资源。

林草部门：其他草地不得开垦为耕地

《草原法》第46条规定：禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。

那么，其他草地属于未利用地，是否应当办理草原征占用手续？

三调启用以前，办理建设用地审批手续占用其他草地等未利用地的，不需要办理征占用手续和农转用手续，而三调启用以后，林草部门认为其他草地属于草原，建设占用也需要办理农转用手续和草原征占用手续。

根据《中华人民共和国土地管理法》中第四条规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”；其中农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，即按照法律规定，草地属于农用地，应按农用地进行管理。

但那是否还能按照《草原法》管理其他草地，对归类于未利用地的其他草地是否依照使用草原的规定前置审核？依据我国土地管理相关规定，建设项目占用未利用地或农用地的，办理程序和繁简程度都有很大区别。占用未利用地的可直接办理建设用地手续，而占用农用地的需办理“农用地转用”手续后，方可办理建设用地相关手续。

林草部门回复意见

好消息是，其他草地开垦为耕地可能有希望了，2023年7月20日，农业农村部《对十四届全国人大一次会议第6802号建议的答复摘要》中明确：三是加强后备耕地开发利用。自然资源部自2021年起组织开展新一轮全国耕地后备资源调查评价，调查范围为其他草地、盐碱地、沙地、裸土地等四类未利用地，现已形成初步成果。关于其他草地开发利用问题，自然资源部将与国家林草局积极沟通，对经调查评价列入耕地后备资源的其他草地，允许作为补充耕地来源。

农业农村部回复意见

总的来说，自然资源部门与林草部门对其他草地归类、用途等规定有所区别，目前林草部门要求其他草地按照草原管理，建议两部门联合发文，明确其他草地归类、用途。