人物专访 | 程世东 公交发展的困境与突围: 现状问题洞察与策略探讨

《人民公交》杂志专访国家发展和改革委员会综合运输研究所城市交通中心主任程世东

【编者按】近年来，我国加大推动公共交通在城市交通发展的建设力度，出台多项政策，加快完善法规、制度和标准，尤其是《城市公共交通条例》的施行，为城市公共交通优先发展提供有力的法治保障。全国各地深入实施城市公共交通优先发展战略，取得明显成效。在取得成绩的同时，我们也要看到，当前城市公共交通发展面临不小的挑战。面对挑战，政府、公交运营企业应该如何去应对？《人民公交》杂志社特地采访了国家发展和改革委员会综合运输研究所城市交通中心主任程世东，就城市公交可持续发展等相关问题展开交流。

《人民公交》：城市公共交通优先发展的战略已经提出很多年，但是从发展状况来看，到目前为止，我们的公交客运量已经到了一个历史的低点，您认为公交客运量下降的根本性原因是什么？

程世东：我们常说的公交优先是指在整个城市交通发展治理过程中，对公共交通有一个优先权，包括土地、资金、路权等。

在20世纪90年代小汽车刚进入家庭、路上开始出现拥堵时，我国就提出公交优先战略。国务院曾两次出台公交优先的指导意见，分别是《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发〔2005〕46号）和《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）。近20年特别是党的十八大以来，国家这么重视且出台了最高层次的政策文件，交通运输部、住房和城乡建设部、国家发展改革委、公安部等相关部门和各城市政府都做了大量的工作，为什么客运量还在下降，这是大家都比较关心的话题。我觉得客运量的下降可以从两个方面去看，一方面是自身没有发展得足够好，另一方面是竞争对手太强大。公交是整个城市交通体系的一个组成部分，它面临着其他交通方式的竞争，比如出租车、小汽车、电动自行车和自行车，尤其是电动自行车。公交客运量以及它在整个城市交通中的比重或者地位，一方面取决于自己做得好不好，另一方面取决于竞争对手怎么样。

我国地面常规公交客运量在2014年达到了顶峰，此后的10年间，一直呈逐年下降态势，疫情期间更是加速下降。很多人认为公交客运量下降是因为疫情的影响，我觉得疫情只是起到一个加速的作用。我们需要把时间拉长来看它下降的原因。这些年，相关部委、各个城市、公交企业做了大量的工作，公交自身还是有很大的提高和改善。我认为公交客运量的下降主要原因是竞争对手太强大。过去十几年，正是我们国家小汽车迅速进入家庭的一个阶段，小汽车分流了公交一部分客流。影响更大的是电动自行车的广泛普及。电动自行车对于老百姓来讲是一种非常便利、“门”到“门”、出行速度很快的交通工具，在速度和时间上非常具有竞争力。总体看，7公里左右，电动自行车有较强的竞争力，5公里以内具有绝对竞争力。总之，小汽车和电动自行车的广泛普及，使传统地面公交的客运量下降，在城市交通中的占比也在下降。

《人民公交》：公交在城市交通出行占比的下降，造成其地位下降，有人说公交已经不重要了，为什么还要强调公交优先呢？

程世东：很多人说公交现在客运量大幅下降，比10年前的一半还低，在整个城市交通中所占比重也较低。有轨道交通的大城市会好一点，如果把轨道交通和地面公交加在一起，像北上广深这些大城市，比重还是比较高的，仅仅地面常规公交不高。中小城市公交出行占比会较低，因为中小城市出行距离比较短，电动自行车更具有优势，出行比例比地面公交要高很多。有一个参考数据，中小城市的电动自行车占比36%左右，小汽车和地面公交仅占12%~13%，电动自行车基本上是小汽车、地面公交的3倍，在更小的城市如县城，公交占比更低。在北上广深这些大城市，电动自行车出行量已经基本赶上了轨道交通，远超地面公交。从全国所有城市整体来看，电动自行车占比非常高，公共交通特别是中小城市，在整个城市交通出行中的比例不高，已经很难说是主体，也许包括电动自行车在内的自行车出行才是主体。

既然公交比例这么低，为什么还要强调公交优先呢？其实公交优先与是不是占主体地位，是两回事，没有必然的关系。

公交占主体是指数量多、占比大，公交优先是前面我提到的在土地、资金、路权等方面给予倾斜、支持，这与数量多少没关系。为什么要鼓励、支持公交优先？一方面，公交是绿色低碳的出行方式，为了让天空更蓝，为了实现碳达峰、碳中和。另一方面，城市道路资源比较紧张，如果大家都开小汽车，就会都堵在路上。为了让所有人出行效率整体最大化，就必须有一部分人选择对道路占用更少的公交出行，让大家走得更快。

《人民公交》：有观点认为，绿色低碳转型策略一共有两类，第一类是优化出行结构，第二就是能源转换，也有专家认为优化出行结构是交通领域绿色转型的核心方向，您如何看待这些观点？

程世东：从绿色低碳的角度来讲，减污降碳有两种方式：一种是电动化，也就是现在推广的新能源车；第二种是刚才你提到的结构优化。优化出行结构是让小汽车出行转为绿色出行，不仅是公交，还有步行、自行车。

为什么大家更认同或者是认为优化出行结构更好？首先是电动汽车出行也需要电，发电过程也有碳排放。特别是我国当前仍有相当一部分的电能来源于煤炭发电；随着太阳能、风能等绿色能源越来越多，这种情况会逐渐改变。小汽车不仅出行能耗高，从全链条来看，碳排放更高，但是公交、步行、自行车能耗很少，更绿色，步行和自行车是零碳排放、纯绿色。更重要的是，优化出行结构是在减碳的同时实现了让大家出行更好，是双赢。小汽车电动化并不能解决交通拥堵问题，不能解决让所有人出行更好，这是为何优化出行结构更好的原因。

《人民公交》：对于生活和工作在城市里的上班族来说，通勤是每天都要面临的现实问题，从家到地铁站、公交站，以及从地铁站、公交站到单位之间，大多有一段不小的距离，并且这“最后一公里”接驳不是很理想，国内外是否有在这方面做得好的案例值得我们借鉴呢？

程世东：确实如你所言，我国城市轨道交通和地面公交两端接驳出行距离相对更长一些。日本东京、新加坡，以及我国香港，要好很多。

这个问题不在于公交或是城市交通自身，是城市规划问题。不管是东京、伦敦、纽约、巴黎，还是我国香港，这些城市在规划和开发时，在轨道交通或者公交站点周边500米范围以内的开发强度都很高，也就是落实TOD理念比我们好。交通站点500米内开发强度高，意味着出站不超过500米甚至200米以内的人群更多。而我国的一个典型特点是出了地铁站点后，往往是绿地或者是离得比较远才有楼，公交、地铁站点周边开发强度不高。当然这也跟地铁建设阶段有关，我国是在城市建好后建的地铁，在建地铁的时候一般是沿着比较容易建的城市主干路下面，这意味着开发强度不会很高。未来，随着城市的更新，应逐渐加大轨道交通站点周边的开发力度。

如何让两端接驳更便捷，是城市交通人的责任。其中有几件事情可以去做。对于步行接驳，要提供更好的步行出行环境，人行道宽度、平整度，以及树荫遮雨等，要做得更好一些。如果骑自行车接驳，500米或者是1公里，很快就能到达，比较方便。但自行车道是不是够好？地铁、公交站点周边最便捷的地方，是不是有足够的自行车停放空间？国内很多大城市轨道交通站点周边摆满了自行车、电动自行车、共享单车，甚至摆到了机动车道、人行道上，这意味着什么？意味着没有给它提供足够的停放空间。所以对于自行车的接驳，在提供路权的同时，要提供充足的停放空间。

还有一种就是公交接驳。现在做得好不好？出地铁后有多少人再去乘坐公交车？其实很少。这是因为，公交站点和轨道交通站点离得远，50米算很近的了，往往100米，甚至很远。如果出了地铁要走100米去坐公交车，可能还要等比较长时间，另外一端离目的地又有一段距离，这样的话大家可能就不会去坐了。我认为这方面可以尝试用更小型的车辆、更灵活的组织方式。比如采用景区电瓶车，比较小巧灵活，可以随时上下车，很多小胡同可以进去，离目的地会更近，也不需要等那么长时间，发车频次可以更高一些。

我认为用景区电瓶车做地铁、公交的接驳非常合适，但电瓶车最大的问题是它不属于机动车，不能在公共道路上行驶。这可以通过一定的方式和形式允许它上路。这方面可以借鉴快递三轮车的管理，它也不是机动车，这两年北京等城市已将快递三轮车纳入机动车管理范畴并办理机动车牌照，秩序更好了。相对应地，景区的电瓶车不管是9座还是12座的，也可以采取挂机动车牌照让它上路行驶，为了保障安全，限制速度，最高时速25公里或30公里。这对于“最后一公里”接驳来讲已经足够了。

“最后一公里”接驳长度短期内很难改变，但可以提升步行环境、改善自行车骑行和停放条件、用更合适的公交接驳方式，会较好地提高大家选择公共交通的意愿。

《人民公交》：近些年公交运营企业大多处境艰难，停运新闻时有发生。在如此困难的情况下，大家都在积极探索各种方式吸引客流，如有些地方在探索免费公交的方式。我们都知道公交有公益属性，但是公交运营企业也要营利，要保障员工收入。在市场化和公益化之间，公交企业该如何平衡？您有何建议？

程世东：公益和市场针对的对象是不一样的。公交的公益性是政府给老百姓提供更好、更优惠甚至免费的服务，为老百姓买单。公交企业，不管是国有还是民营，都是企业，任何时候企业一定是要营利的。不能政府请客、企业买单，如果运营企业替政府买单而没有财政补贴，没有盈利，一定会支撑不下去。我们谈公益，一定是政府的公益，而不是企业的公益，企业经营一定是要有盈利，这个概念一定要区分开。政府给老百姓提供公益的时候，要考虑到自己财政的承担能力，也就是说，给老百姓降低票价、甚至免费，政府就要出相应的资金。公益性可以通过市场化去运作，政府购买公交企业的服务。

公交在早期出现的时候是完全市场化的。1829年，George Shillibeer 在伦敦提供从帕丁顿到伦敦城的马拉公共汽车服务，乘客上车需要买票，票价由运营者确定，在运营模式上类似现代公交的商业运营雏形。只是在后来的发展中，政府认为公交出行与老百姓生活息息相关，要减轻老百姓的经济负担，于是政府给企业补贴一部分资金，用于对老年人和儿童的免票等，体现公益性、福利性。

公交服务是完全可以市场化的，比如当前英国和我国香港，市场化成分很高。要把公益和市场分开，公益是政府给老百姓买单，市场是企业提供运营服务并且要有盈利，这样才能够运营下去。

一个城市公交实行免费，或许有两种可能。一是政府有钱给老百姓提供免费的服务，像北欧那些国家福利好，很多公共服务都免费。二是客流少，实际票款收入更少。我去调研过一些中小城市实行免费公交的情况，主要原因是他们的公交客运量本身很低，同时免票群体比例很高，大部分是老年人在坐，这些公交企业每年收入很少，不如索性全免了，这样一来不仅可以吸引更多的人乘坐公交，还能留下好口碑，是基于这样的逻辑免费的。其实我不太赞同完全免费，完全免费会产生一些其他问题，特别是大城市。

《人民公交》：各地公交运营企业在纾困转型方面使出浑身解数，优化运营管理、提升服务质量、拓展业务领域，比如开通定制公交、微循环公交、网约公交、卖菜公交等，挖掘“公交+”潜能，开发场站资源……您对公交企业提供的这些多元化服务有什么样的看法和建议？

程世东：多元化服务从需求上来讲有发展空间。现在老百姓出行需求越来越多，不仅需要常规公交服务，也需要多元化的服务，包括通勤、医疗、景区等公交服务。当前公交企业着力推行多元化服务，就是洞察到其中的需求和蕴含的盈利空间。在企业面临经营困难的当下，就要寻找一些更有盈利的业务。多元化服务在票价制定方面比较灵活，票价更高、营利性更好，企业就有动力去做。

我认为通过多元化服务解决经营上的困难是远远不够的，因为企业的重心仍然是常规公交服务。多元化服务应该去做，也应该把它做好，但解决企业的根本困难，这不是最主要的。应该在政府补贴条件下，把常规公交服务达到盈亏平衡且有一定的营利性，这才是根本。

《人民公交》：公交收入锐减的同时带来了亏损的加大，那公交亏损的根本原因是什么？公交运营企业又该如何去突破？

程世东：常规公交为什么会亏损？第一，可能是公交线网过大，发车频次过高。公交线网越大，发车频次越高，毫无疑问成本也越高。这是最根本的，也是政府确定的。为了给老百姓提供比较好的公交服务，政府会要求500米全覆盖，必须几分钟发一班车，早晚高峰发得更多一些，这是体现公共服务的公益性。这样一来，一定会超出原本按照市场化运营的线网和发车频次的成本，但政府如果没有把提高的这块政策性亏损成本补上，就造成了企业的亏损。

当然，有些运营成本是可以压缩的，比如线网优化、降低企业运营层面的成本等。但更重要的还是政府补贴要与公益性服务相匹配，这也是《城市公共交通条例》里边特别强调一定要城市人民政府补贴到位的原因，同时也提出了要根据自身财力去确定公共交通服务的标准。

《人民公交》：无人驾驶是当下大家关注的热点话题，您如何看待这种新兴模式？将来，它对公交行业会带来多大的影响？

程世东：目前无人驾驶在技术上还不成熟，基本上都处于测试阶段，正在训练车、让它更加聪明，还没到广泛应用的阶段。这是两个不同的阶段，做测试和训练是一回事，技术成熟了去运营载客是另外一回事。

在无人驾驶技术成熟后，公交行业应该也是最晚应用的一个领域。这主要是基于安全的角度去考虑的：与小汽车只有一两个人乘坐不同，公交车上是一群人，只有在小汽车上长时间使用没有任何问题了，才可能用到公交车上。假定用到了公交车上以后，对公交行业有什么影响呢？单纯从公交行业自身看，只是没有驾驶员，节省了人力成本。如果把视野看得更大一些，小汽车、出租车也无人驾驶，成本价格会显著降低，整个出行结构可能会发生较大改变，当然公交车可能也不一定是现在的这种模式了。

《人民公交》：《城市公共交通条例》明确规定“国家鼓励和支持社会资本依法参与城市公共交通基础设施建设运营”，当社会资本进入到公共交通领域这个行业，如何去打破目前国有企业对公共交通的垄断？怎么才能激活市场的活力？

程世东：非常有必要加强市场竞争，竞争会促成成本价格降低、服务水平更高。任何一个市场都是这样的，只要有竞争，企业就会努力把产品做得更好，把价格放得更低。如果是一家公司垄断，就永远没有这种积极性和动力。我国现在大部分城市公交实际上是竞争不充分的，亟须引入市场竞争，特别是要引入社会民营企业，去建立竞争的环境。

引进竞争有几种方式，第一种方式类似于新加坡的模式。新加坡政府会定期在全球公开招标公交运营企业，购买公交运营服务。对于只有一家企业经营的状况，这种定期采购运营主体也是一种竞争。第二种方式是把当前公交企业拆分成两家或多家公交企业，因为当前公交企业大多也有几家不同的分公司。第三种方式是从多元化公交服务切入。对于多元化的定制公交、接驳巴士、社区巴士等，原有公交企业可以做，社会资本也可以做。虽然在短期内没有直接竞争，但这样可以慢慢地培养出一个市场主体。当这个市场主体慢慢地做大、有一定的运营能力后，可以把一部分常规线路委托给它。

10年前互联网热潮时，不仅有网约车、共享单车，也有互联网定制公交。为什么没有做下去、成长起来？是因为发展环境不够好。最明显的是，公交专用道不允许社会车辆使用。如果公交专用道都不让使用，怎么能够给老百姓提供好的服务？这明显是不公平竞争。应该给社会民营企业提供公平的竞争环境，我相信他们一定能成长起来，慢慢地形成竞争，这是一个路径。

《人民公交》：2024年12月30日，工业和信息化部等三部门印发了《加快工业领域清洁低碳氢应用实施方案》，提到高质量推进燃料电池汽车示范城市群建设，加快车辆推广和氢能供给体系建设，推动氢燃料电池汽车产业链技术、产品迭代开发应用。现在已经有部分地区新增了氢燃料公交车，您认为氢能源技术是否有对目前的公交行业产生变革的可能？

程世东：这种可能性很小。氢能源还处在发展阶段，和无人驾驶相类似，现在还是在做试点，不成熟，需要一段时间去验证。实际上氢能源公交车在我国一些城市已经试点了近10年，为什么没有大量推广？我觉得最大的问题是成本。

制氢主要有两种方式，一种是工业生产附带产生的氢，这种成本相对便宜一些。另一种是电解水产生的氢，是把电变成了氢气，在车上又发电驱动车，中间有两次能源转化，如果这样，直接用电是不是更便宜？因为每一次能源转化一定会有能量损失，并且损失会比较大。如果一度电在制氢的过程中能量损失50%，从氢再变成电、动力的时候又减少了50%，最终变成了原本的25%。

除了成本太高，安全也是很重要的问题。实际上安全是另外的一种成本，不管是存储、运输还是加装，要达到一定的安全水平，就要把安全条件提高，意味着经济成本也会上升。

《人民公交》：您认为“十五五”城市交通规划中会有哪些方向调整？

程世东：在城市交通发展、让老百姓出行更美好过程中，有很多措施，总体上可以分为花钱和不花钱的。“十五五”期间，面临的一个比较大的形势是城市政府财政会比较紧张，这和以前完全不一样。在政府财政比较紧张的情况下改善城市交通，是编制“十五五”规划面临的比较大的主题。原来改善公共交通有钱去补贴，大城市有钱建地铁。

在“十五五”时期，要聚焦于少花钱甚至不花钱的举措，比如说重新划分路权、“最后一公里”接驳巴士交给市场、放开市场引入社会资本，等等。如何把政府资金花在刀刃上，花得更有性价比，资金约束要充分地考虑和重视。

《人民公交》：2025年已经来临，值此岁首之际，您对整个公交行业和公交企业的发展有什么好的建议或祝愿？

程世东：我认为公交现在处在最低谷，前景还是光明的，未来一定会越来越好。这有逻辑基础，不是简单的一个愿望。公交行业从高处走下来，不完全是自己不努力，而是对手太强大。现在看竞争对手：电动自行车已经普及得差不多了，小汽车虽然还有进一步普及的空间，但因为拥堵、停车费、停车难等问题，使用不会再有很大的增加。也就是说，竞争对手对公交行业的影响已经差不多了，只要公交有一点改善、提高，老百姓乘坐公交的可能性就会更大一点。

对于公交自身来说，一定要把自己的事情做好。公交自身在运营、衔接、调度组织等方面，还有很多值得去改善和提升的。相信在这样一个比较严峻的形势下，一定会做好，会越来越好。最后，值此新春到来之际，祝大家新年快乐，祝愿公交事业越来越好！

《人民公交》杂志社  记者：王娟  马丽  廖凯

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