2017年11月19日，”2017中国城市公共交通学术年会”在广西壮族自治区南宁市举办。会议重点研究交流了公交企业成本规制及政府购买服务、补贴补偿等经济政策。本次会议由中国土木工程学会城市公共交通分会主办，广西道路运输协会公共交通分会协办，南宁公共交通有限责任公司等单位承办。来自全国的300余位政府有关部门负责人、公交企业代表、高校科研机构学者和有关客车零部件厂商代表参加了会议。
杭州市公共交通集团有限公司计划财务部经理罗序旗作了《杭州公交财政补贴政策分析》演讲。
《公共交通资讯》经授权刊发演讲稿。
杭州公交政府补贴政策分析
——杭州市公共交通集团有限公司 罗序旗
自2004年以来，在杭州市《关于构建“城市公交优先”体系解决市民“出行难”问题的实施意见》（〔2004〕34号）文件指引下，市政府出台了一系列鼓励公共交通优先发展的政策，尤其是2007、2015年先后出台的《关于政府购买城市公交服务实施意见的通知》和《杭州市城市公共汽（电）车营运服务成本规制实施办法》，为推进杭州城市公共交通健康发展起到了重要的、决定性推动作用。截止2016年末，公交集团拥有14家分公司，48家全资、控股及参股企业，总资产117.15亿元，员工总数2.3万余人，营运公交车辆8152辆，营运线路659条，年客运量14.10亿人次。
一、补贴政策发展历程
近15年来，围绕线路定价、实际票价、成本价的变化，杭州公交政府补贴政策经历了三个发展阶段：
一是定额补贴阶段。
2002年，公交线路定价高于线路实际经营成本价，由于杭州实施一系列的优惠政策，如成人优惠卡五折、学生优惠卡2.5折以及多类人群免费乘车，实际票价低于成本价，因此，在2002年—2006年期间，实施了按照年度定额包干的补贴政策。在此期间市财政局按不同年度下发了《关于对杭州市公共交通总公司实行财政补亏包干的通知》、《关于对杭州市公共交通集团有限公司实行财政补亏包干办法的通知》等。
二是政府购买服务阶段。
2006年，公交线路定价与线路实际经营成本价基本持平，由于实施一系列的优惠政策，存在收支缺口，因此，市政府下发了《关于政府购买城市公交服务实施意见的通知》（杭政办函〔2007〕330号 ），提出了政府购买服务的理念，即实施优惠的人群按照刷卡优惠额度进行购买，补足与线路定价的差价部分，该政策从2007年实施到2013年。
三是基于成本规制的政府购买服务阶段。
在第二阶段实施过程中，由于票价一直未调整，公交线路定价低于线路实际成本价，且差距越拉越大，原有的购买服务仅是购买线路定价的差价，难以维持收支平衡。因此，2015年出台了《关于政府购买城市公共汽（电）车运营服务的实施意见》和《杭州城市公共汽（电）车营运服务成本规制实施办法》。
二、目前实施的补贴政策
目前实施的基于成本规制的政府购买服务，即以下发的《政府购买服务》为主体，《成本规制办法》为核算基础，确定政府补贴的范围和额度。
（一）政府购买服务
《政府购买服务》明确了政府购买公共交通服务的原则、对象、内容和标准，并规定了资金拨付的方式。主要概括为“一购买、一联动、一分享”。
“一购买”：本市70周岁以上老年人，盲人，离休老干部，现役军人、伤残军人、因公致残人民警察等优抚对象，60～69周岁老年人，同台免费换乘、学生、成人、低保人员等乘车所享受优惠（减免）部分票价，政府按标准进行购买。如免费乘车每人次补贴2.19元，学生优惠乘车每人次补贴1.47元，成人优惠乘车每人次补贴1.08 元。
“一联动” ：由于低票价政策实施，产生的政策性亏损补贴，通过《成本规制办法》核算为依据，进行成本补贴联动。
“一分享”：建立多元化经营收益分享机制。市公交集团拓展经营的收入，主要为场站租赁收入、广告收入、车辆租赁收入、投资收益等，其净利润的50%用于抵扣政府购买服务补贴，其余50%留于企业。
（二）成本规制办法
该办法规定了适用范围、规制成本、规制收入、绩效评价、机构职能及程序、约束标准调整等六个方面，核心内容是规制成本。公交企业的规制成本由规制直接营运成本、规制期间费用、规制营业税金及附加等构成。具体包括十一项成本：
1、规制人工费：按平均营运车辆数与规制人车比约束值计算职工人数；按照本年度杭州市城镇单位在岗职工平均工资确定人均工资标准，其中一线驾驶员按照110%核定。以规制职工数和规制人均工资标准核算工资总额。确定工资附加标准，其中包括基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、住房公积金、职工福利费、工会经费、职工教育经费等。
2、规制能耗费：按营运车辆实际营运里程、各类能源的规制消耗量约束值和平均能耗不含税单价计算确定，平均能耗不含税单价取市场平均价与账面平均价低者。
3、规制折旧费：按各类固定资产原值与规制折旧比例计算确定，如车辆为8年，房屋、建筑物30年。
4、规制轮胎费：营运过程中更新、翻新轮胎而发生的费用支出，按照行驶里程与规制标准6.69元/百公里确定。
5、规制修理费：车辆发生保养维修、大修和电车线网等费用支出（不包括维修人员费），按照行驶里程与规制标准60.59元/百公里确定。
6、规制保险费：交通部门认定的险种及保价投保而发生的保险费支出，按公交企业购买的险种账面价与市场平均价孰低者取值。
7、规制其他直接营运费：主要包括辅助营运费、营运间接费、行车事故损失等成本费用，按照行驶里程与规制标准26.49元/百公里确定。
8、规制管理费用：管理过程中发生的费用支出，不包括管理人员人工费，按规制直接营运成本与管理费率约束值计算确定。
9、规制财务费用：利息支出（减利息收入）和金融机构手续费等，按实际发生并经过第三方成本监审后列支。
10、规制营业税金及附加：按税法规定计提和缴纳，据实列支。
11、其他：物业等成本按规制值1.15亿元包干核定。
公交企业规制成本=规制直接营运成本（1-7）+规制期间费用（8-9）+规制营业税金及附加（10）+其他（11）。
三、补贴政策实施情况分析
政策实施三年来，企业成本管控能力逐年提升、新能源车更新步伐加快、G20峰会公交配套有力保障、服务质量逐步提高，促进了杭州公交的可持续发展。
（一）政策实施的优势
1、明确目标，提升成本管控能力
建立了规范的成本费用审计、评价制度和政策性亏损评估制度，形成了科学合理的成本约束机制和成本补偿机制，促进公交企业加强控制成本、规范经营管理等方面起到了积极的作用，重点体现在以下五个方面：
（1）合理控制员工人数，保障一线司机队伍稳定
根据一线司机人车比和工资发放标准，公交集团一是通过班型结构调整、司机队伍结构优化，在保障线路服务质量的同时，合理控制司机人车比；二是提升司机工资待遇，逐步提升公交司机在同行业待遇的竞争力，保障一线司机队伍稳定。
（2）推进企业降耗节支，有效控制能源消耗成本
根据车辆柴油、LNG、电力等能源消耗标准，公交集团一是通过每年组织“降耗节支竞赛活动”，下达竞赛方案，要求各营运单位、修理单位通过目标管理，控制能源消耗；二是将能耗定额与司机分配挂钩，根据各条线路及各车型的运营状况差异，制定消耗标准，依据司机每月完成的行驶里程和实际加油数，实施奖励和扣罚，促进司机节油意识的提升。
（3）确定结算和控制标准，降低材料和轮胎成本消耗
根据车辆维修材料、轮胎消耗标准，公交集团建立完善的维修费用结算体系，在年初预算下达各车型千公里维修材料和轮胎结算标准，其中维修材料根据车辆使用年限，设定不同系数标准，营运单位按照单车实际行驶里程，依据单车结算定额，按月支付修理单位费用。修理单位承担车辆维修任务，在收到的材料及轮胎费用范围内，控制成本支出。
（4）核定年度费用标准，合理控制费用支出
根据其他直接营运费和管理费标准，由于约束值与实际值有较大差异，为了更好地实现控制目标，公交集团将辅助营运费、营运间接费、行车事故损失、管理费等成本根据各单位的使用情况，按照从严从紧的原则，按年下达到各单位，列入年度绩效考核。经过两年多的有效控制，其他直接营运费和管理费均有所下降。
（5）实施体制创新，严格控制物业类成本支出
根据其他费用为定额包干数，公交集团将主要从事车辆及站场保洁、安保服务、后勤服务、员工就餐、点钞收银等工作的公交物业分公司实施体制调整，设立怡苑物业和公交餐饮两家独立运作的子公司，结合物业市场服务标准，制定车辆及站场保洁、绿化、设施维修等结算标准，制定员工餐饮补贴标准，要求物业和餐饮公司实现自负盈亏。
2、优先保障，加快新能源车更新步伐
公交集团认真落实市委、市政府关于加大推广应用新能源车辆有关指示精神，积极构建绿色公交品质。从2014年10月起陆续启用纯电动公交车辆，至2016年底，纯电动公交车达到2154辆，无轨电车等158辆。通过努力，杭州公交的“绿色、环保、低碳、节能”水平不断提高，也在G20峰会期间成为宣传杭州的一项亮点。
新能源公交车的更新，得益于《办法》对折旧和财务费用的规制标准。车辆的购置成本通过8年折旧予以解决，购车所需的资金，通过企业自筹，产生的财务费用，通过规制标准予以落实。
3、促进发展，拓展企业多种经营空间
《政府购买服务意见》确定了多元化经营收益分享机制。公交集团积极创新机制，实施广告公司改制，提高公交广告收益；设立公交置业公司，扩大房产经营规模；积极筹划上市，增加自行车对外拓展利润；加大投资监管，提高出租车、车辆租赁、车辆维修、培训等投资收益。通过2015、2016年的机制完善以及管理提升，2017年及未来年度，企业多元化经营收益将获得较大幅度的提升，实现公交集团的可持续发展。
5、行业监管，提高服务质量和绩效水平
在以《政府购买服务》、《成本规制办法》为核心的政策保障下，《杭州市政府购买城市公共汽（电）车营运服务绩效评价的实施办法》、《杭州市公共汽（电）车经营企业服务质量考核办法》同步推出，杭州市交通局对公交集团的行业监管更加科学和严格。公交集团围绕《绩效评价》和《服务质量》所确定的各项指标，全面衡量指标的权重，注重社会效益的同时，提高运营效率，提升经济效益，力争实现乘客满意、行业管理满意。
（二）目前政策实施的不足
1、部分标准与实际存在差异
一是司机人车比约束标准按照公交集团2013年实际司机人车比作为核定依据，而2013年公交集团司机加班加点现象普遍，近两年来，为缓解司机劳动强度，增加了司机的招聘计划，司机实际人车比与核定人车比存在缺口。
二是管理费用的规制约束值仅为0.8%，而按照杭州公交集团实际消耗水平，年均费率为1.35%，存在较大缺口。
三是规制收入存在差异。文件规定公交营运收入中按9.1折收取的票价款，按100%折算，该部分收入存在缺口。
四是场站设施日常维护修理费用在成本规制中未得到体现。
2、双向激励不足
一是在集团公司可节约的成本中，人工、能耗、材料、轮胎等成本的控制上虽然通过努力，形成了一定的节约额度，但这些规制成本均有下限规定，节约的额度基本予以扣除。
二是多年来市委市政府为支持公交基础设施建设，投入资金用于公交场站设施建设，公交集团通过压缩经营管理即生产作业用房，利用剩余房产资源，在确保公交营运基础设施的同时，通过自身努力加大经营开发力度，增加房产开发及租赁收益，而投入的场站设施所产生的折旧对公交集团的经营利润并无影响，但成本规制审计清算时，场站租赁收益扣除了房屋折旧成本，减少了公交集团进一步拓展房产收益的利润空间，降低了公交集团实施物业开发的积极性。
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