摘 要：《治安管理处罚法》在适用中存在多种法律规范冲突现象，传统、一般的解决方法无法有效解决行政法规范冲突问题。应确立一些新的规范冲突解决规则来解决法律规范冲突问题。
关键词：法律规范，冲突；公安机关；《治安管理处罚法》；解决规则
引 言
在我国，“法律打架”的现象在行政法领域表现得尤为突出。行政法由于自身形式上的特点，如无统一的法典、制定主体众多、形式广泛且内容富于变动，决定了行政法律规范冲突占据国内法律冲突的绝大多数。法律冲突可以定义为：“两个以上的竞争调整同一社会关系的法律规范不一致的社会现象。[1]即法律规定之间有冲突、有矛盾、法律规定之间不一致、法律规定相互抵触等现象。《治安管理处罚法》与诸多法律之间存在冲突关系，法条的冲突使得执法人员面对问题无所适从，意见莫衷一是。
一、《治安管理处罚法》适用中的法律规范冲突现象
（一）《治安管理处罚法》与《刑法》的冲突。如《治安管理处罚法》第67条、第73条规定的违法行为和相应犯罪行为的表述完全一致。而《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》以及《刑法》对上述“引诱、容留、介绍他人卖淫的”和“引诱、教唆、欺骗他人吸食、注射毒品的”都没有明确解释。《治安管理处罚法》第51条与《刑法》第279条、第69条与《刑法》第365条对违法行为和犯罪行为的表述基本一致。类似的情况在《治安管理处罚法》中还有第40条、第42条、第52条、第60条、第61条等。办案人员无法确认嫌疑人的行为究竟是违法行为，还是犯罪行为。这些条文一般要求从情节、数额（量）大小，危害后果等方面来区分违法犯罪行为的定性，但是从两部法律的相关法条上看，具体的情节轻重、危害后果的程度没有较为明显的界限，导致基层实务部门在处理案件时，对于违法行为的定性时常会发生争议，罪与非罪的判断，往往不能一蹴而就。实践部门往往因为担心放纵犯罪遭受群众责难，很多时候宁愿“就高不就低”，介于罪与非罪之间的许多行为多被定为犯罪行为追究刑事责任。这种“就高不就低”的处理方式显然偏离了法治的正确目标，不利于保障当事人的合法权益，有悖于《治安管理处罚法》和《刑法》的立法目的和宗旨。
（二）《治安管理处罚法》与《行政处罚法》的冲突。《行政处罚法》第33条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处50元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”。该条款没有“法律另有规定的除外”这样允许例外的但书规定。而《治安管理处罚法》第100条规定：“违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，处警告或者二百元以下罚款的，可以当场作出治安管理处罚决定。”《治安管理处罚法》将简易程序的适用范围从五十元以下罚款扩大到了二百元以下罚款。提高当场处罚的数额有扩张警察权力之嫌。《行政处罚法》第33条规定, 违法事实确凿并有法定依据, 对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的, 可以当场处罚。由此可见,《治安管理处罚法》在当场罚款的适用条件上与《行政处罚法》是冲突的。
（三）《治安管理处罚法》和其他行政执法专门法律之间的冲突
《治安管理处罚法》存在与其他单行法律衔接之缺憾。这表现在：我国现行的其他法律中明确规定,对违反本规定的行为依照《治安管理处罚条例》的有关规定执行。而“有关规定”在原《治安管理处罚条例》中或者新的《治安管理处罚法》中却找不到相应规定或者没有规定。还有的法律和《治安管理处罚法》之间规定不一致，存在适用冲突。如《人民警察法》第9条规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对违法犯罪的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，由下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问……对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时，并应当留有盘问记录”。而《治安管理处罚法》第82条规定：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的实践不得超过8小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证时间不得超过24小时”。因此，同样是一般违法人员，因适用法律不同，就会“享受不同的待遇”，两者冲突是显而易见的。
又如《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》第8条规定：“吸食、注射毒品的，由公安机关处十五日以下拘留，可以单处或者并处二千元以下罚款，并没收毒品和吸食、注射器具。”而《治安管理处罚法》第72条规定：“吸食、注射毒品的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处二千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”
二、法律规范冲突的根源
（一）立法主体多元化及立法权限不清是根本原因。
行政执法的法律规范立法主体分散、法律渊源众多。从绝对数量看，我国立法主体有300多个，如此广泛、众多的立法主体必然带来法律、法规、规章的庞大数量。也正因为这一基本条件，成为我国法律规范冲突的根本原因。
（二）各种主体利益的多元化、差异、冲突, 是产生行政法律规范冲突的经济根源。
“立法的实质在于分配国家的利益资源，而国家的利益资源总是有限的。在中央和地方、各个部门之间存在分权、我国立法对利益需求缺乏严格规制的背景下，地方有可能在相应的法律规制中扩大自己的权力以获取更多的利益，部门也可能吧自己的利益纳入规范中予以保障。随着改革开放在我国的顺利进行，我国经济利益多元化呈不断发展趋势，经济利益的多元化必然产生不同的立法需求。如果下位法在制定时把利益向部门或地方倾斜，就极易产生与上位法的冲突。”[2]
（三）上位法的原则性与下位法的具体化之间的矛盾是造成规范冲突的技术原因。
就中央立法而言，由于受“宜粗不宜细”立法思想指导，往往对法律关系仅作原则性规定，操作性较差。而地方立法尤其是执行性地方立法为便于适用便对中央立法予以细化，在这种情况下极易造成下位法与上位法的冲突。
三、确立控制法律规范冲突的规则。
《治安管理处罚法》适用上的法律规范冲突现象导致了行政执法的混乱，侵犯了公民合法权益，降低了警察执法的行政效率。而且还增加了警察执法的成本和民众法律风险。“当行政法律规范发生冲突时, 应有一系列的规则予以控制。我国的《立法法》第78 条至第86 条分别规定了五条规则,即: 宪法具有最高法律效力, 宪法至上的规则; 上位法的效力高于下位法效力的规则; 同位法中特别规定优于一般规定,新规定优于旧规定的规则; 不溯及既往的规则以及各位阶法之间不一致并且不能依据效力高低确定适用时, 由裁决机关裁决的规则。除这些规则之外还有待于确立一些新的规则。”[3]
1. 行为地法优于人地法。
行为地法是指行为发生地所属法域的执法依据，人地法是指行政相对人所在地所属法域的执法依据。当行政执法机关针对行政相对人作出某一具体行政行为，而行政相对人的所在地与其行为地不一致时，应优先适用当事人行为发生地的执法依据。例如各省之间关于劳教的标准是不一样的，一个外省违法人员来甲省发生治安违法行为，该行为能否适用劳动教养甲省的规定与该违法人员户籍地省份规定不一样，此种情况下公安机关就应当优先适用甲省的劳动教养规定。当然劳动教养制度已经面临废除，举在此例只是为了说明问题。
2. 行为时法优于处理时法。
行为时法是指行政相对人作出特定行为时的法。处理时法是指行政机关或司法机关对相对人进行处理或裁判时的法。“行为时法优于处理时法”规则的含义是指，当相对人行为时的行政法律规范与该行为受到处理时的行政法律规范不一致，优先适用行为时的法律规范。例如《治安管理处罚法》新增了噪音扰民和饲养动物干扰他人正常生活等违法行为，根据“行为时法优于处理时法”规则就不能用《治安管理处罚法》处理该法生效前得类似行为，这也是法不溯及既往的原则的体现。
3.行为地法优于人地法。
人地法是指个人户籍所在地法或组织成立地法，行为地法一般是指相对人行为发生地法，但当存在两个或以上的相对人行为发生地时，则是指相对人行为和行政机关行为共同发生地，即争议发生地。“行为地法优于人地法”的含义为：在全国范围内，若两地的法律规范对同一事项作了不同规定，此时应当以相对人行为发生地的行政法律规范为依据。换言之，属地法与属人法相冲突的，优先适用属地法。[4]我国各地大多都有地方性的治安法律规范，当出现违法行为时应当适用违法行为人实施违法行为所在地的法律规范，而非违法行为人户籍地的法律规范，违法行为人以其户籍地法律规范规定与行为地不一致作为辩解理由而也不能被采用。
4.有利法优于不利法。
有利法优于不利法规则，包括从新兼从轻规则以及从新兼从优规则，前者是指有利的情形是新法能够减轻负担行政行为的程度，后者则是指有利的情形是新法能够优于授益行政行为的程度。本质上该规则是行为时法优于处理时法的变体，即出现处理时的法与行为时的法不一致时，不是任何时候都适用行为时法，而是看看适用哪个对相对人更有利，如果适用处理时法更有利的，则适用处理时法。如前文所述对于偷越国边境行为《治安管理处罚法》的处罚幅度低于《全国人民代表大会常务委员会关于严惩组织、运送他人偷越国（边）境犯罪的补充规定》，故应当对违法行为人适用《治安管理处罚法》处罚。又如某甲在《治安管理处罚法》实施前实施了盗窃行为，在《治安管理处罚法》实施后被抓获。该行为依据《治安管理处罚条例》最低可以处警告，而依据《治安管理处罚法》最低可拘留5日，根据本原则就应该适用《治安管理处罚条例》对甲进行处罚。
5.《治安管理处罚法》有条件优先适用。即相对于《治安管理处罚法》出台前同等效力法律已作出规定，而《治安管理处罚法》又有专门规定的应依据《治安管理处罚法》处罚。这也是依据《立法法》第八十三条的规定，新的规定和旧的规定不一致的，适用新的规定。
例如《全国人民代表大会常务委员会关于严惩组织、运送他人偷越国（边）境犯罪的补充规定》第5条规定：“偷越国（边）境的，公安机关可以处十五日以下拘留，单处或者并处一千元以上五千元以下罚款；情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。”而《治安管理处罚法》第62条第2款规定：“偷越国（边）境的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”《治安管理处罚法》是新法，对偷越国（边）境作出了特殊规定，就应该适用《治安管理处罚法》，实际上按照有利法优于不利法的规则也应该适用《治安管理处罚法》。2009年《全国人民代表大会常务委员会关于严惩组织、运送他人偷越国（边）境犯罪的补充规定》被明令废止，正好印证了这一观点。
结语
学界对于控制法律规范冲突规则的研究比较深入，有学者甚至提出借用国际私法的理论来创立新的冲突解决规则，但行政法律关系不同于民事法律关系，一些新颖的提法或许有研究意义，但对于解决实际问题于事无补，希望本文能起到抛砖引玉之效，有更多的学者关注公安行政执法上的法律规范冲突现象。
参考文献：
1、 王利明：《法学方法论》，中国人民大学出版社2012年版。
2、 顾建亚：《行政法律规范冲突的适用规则研究》，浙江大学出版社2010年版。
3、 马怀德：《我国法律冲突的实证研究》，中国法制出版社2010年版。
4、 陆金根：《警察行政执法法律规范之冲突及其调整机制》，苏州大学2008年硕士学位论文。
5、 杨柳：《当代我国国内法律规范冲突及其解决机制》，黑龙江大学2005年硕士学位论文。
(本文第一次刊发于《赤峰学院学报》)
[1]陆金根《警察行政执法法律规范之冲突及其调整机制》，苏州大学2008年硕士论文，第8页。
[2]杨柳：《当代我国国内法律规范冲突及其解决机制》，黑龙江大学2005年硕士学位论文，第15页。
[3]陈扬波、朱子放：《论行政法律规范冲突及控制机制》，《襄樊学院学报》第22卷第3期，第56页。
[4]艾军：《败诉的启示----行政执法中的十个问题》，人民法院出版社2000年版，第197页。
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