非法占用农用地案件的司法认定
及成因分析
作者： 瞿鑫馨 赖宇婷*
【内容摘要】转型期由于我国土地现有国情与农村土地流转方式受限之间的矛盾，农村企业发展难与农村土地违规占用成本低、风险小之间的利益寻求，新农村建设村官们对于农村致富的期待与法律意识不强之间的矛盾，致使非法占用农用地的案件时有发生。在实践当中，认定非法占用农用地罪，需认识到主体为一般主体，主观上为故意，该行为侵犯了国家的土地管理秩序，破坏了土地资源，并且达到一定的数量和程度标准。
【关键词】非法占用农用地罪 构成要件 成因分析
一、从刘某某非法占用农用地案引发的思考
2015年8月，群众反映江西省萍乡市湘东区泉塘云发页岩砖厂存在非法开采、占用林地及毁林的情况。据调查，被告人刘某某于2011年在泉塘村与巨源村交界处开建云发页岩砖厂，2014年建成投产，占用林地面积40余亩。其虽于2011年与2012年在湘东林业局分别办理了0.46公顷和0.433公顷的临时林地占用手续，但后期扩大林地占用面积并未办理相关手续、之前所办临时用地两年到期后亦未续办或转办长期林地占用手续。
2014-2015为期两年的时间里，刘某某所创建的萍乡市湘东区泉塘云发页岩砖厂打着生产红砖的幌子，开采露天煤出售以牟取暴利。经调查，砖厂内的红砖生产线早已锈迹斑斑，地上的淤泥将部分生产设备淹没，厚厚的淤泥也已经干结，显然，该生产线早已废弃。同时，烧制红砖的砖窑也是格外冷清，窑内没有工人码放砖头，只有一些油桶摆放在地上。但在砖厂另一侧却是灰尘滚滚，一番热火朝天的景象，几台大货车排着队等候进入一个'天坑'，每隔几分钟就有一台大货车轰鸣着从坑内爬出。坑内，挖掘机、装载机忙得不亦乐乎。在这个深达数十米的'天坑'四周并没有什么护坡措施，几台大型机械设备就直接在坑底挖掘煤炭，任由两侧的山体自由滑落，存在十分重大的安全隐患。该厂老板刘某某将挖出来的废弃土直接倒进农田附近，致使多户村民家农田无法耕种及许多稻田无法灌溉。附近村民也多次向上级部门反映，但每次相关单位对其进行了打击后效果都不明显。
该案经公安机关侦查，萍乡市湘东区人民检察院以非法占用农用地罪对被告人刘某某提起公诉。那么刘某某的行为是否成立非法占用农用地罪？非法占用农用地案件的认定标准如何？上述疑问引发了笔者对非法占用农用地案件的思考。
二、非法占用农用地案件的情形
从笔者调研的情况来看，近几年我省非法占用农用地类型的案件个案平均占用的土地数量呈下降趋势，然而案件数量和涉案人数却未得到有效控制。在非法占用农用地案件当中，三种类型的案件较为典型。
一种是农户与村委会签订土地承包合同，农户在村委的默示许可下，或者农户私下秘密违规占用土地，用于合同以外的其他用途。如婺源县人民检察院所办理的程某某非法占用农用地案。在该案中，被告人程某某以开办养鸡场为由，与村委会签订了林地承包合同。在未经林业主管部门批准的情况下，被告人擅自雇请他人在婺源县紫阳镇向阳村委会金家莲村小组和杨坑村委会香坑口二组所属的枫树坞山场，用挖土机、推土机等工程设备将承包的林地毁损并推平。经婺源县林业部门到现场勾绘测算，被告人程某某非法占用林地共计23.4亩，其中国家公益林15亩。
第二种是非法占用农用地后用于建造房屋。如江西省泰和县原副县长彭某某非法占用农用地案，2009年4、5月，被告人彭某某违反违法土地管理法规，在未办理农用地转用审批手续、取得建设用地使用权的情况下，擅自在其租赁的江西省吉安县澧田乡上湖村委会垅弦上村鬼马前处基本农田上建造住宅，非法占用基本农田37.9亩，其中改变被占用土地用途24.17亩，并造成6.9亩基本农田毁坏。再如江西省德兴市胡某等非法占用农用地案。该案中，胡某伙同赵某（另案处理）从德兴市泗洲镇某村民小组购买了该村集体自留地一块，再从村民程某、饶某处购买菜地、自留地各一块。随后，用八轮货车拉了一百多车废土倾倒于该三块土地，并请铲车推平，后又从吴某处购买到了一块面积为2151平方米的耕地，也进行了平整，并开始在该地上建房。
第三种是，由村委领导代表出租土地的农户与承租方签订土地租用合同。即农户集体委托村委代为管理土地租用事宜，由村委出面与土地承租方签订土地租用合同。这表明，非法占用农用地的行为已逐渐形成较为固定的作案模式。
三、非法占用农用地案件的司法认定
（一）法律适用问题
我国《刑法》第三百四十二条规定:“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”由于此条规定忽略了草地、林地等农用地的保护，因此 2001 年 8 月31日生效的《刑法修正案( 二) 》又将其修正为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”
根据立法解释，“违反土地管理法规”，是指违反《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。
依我国《土地管理法》第74 条规定:“ 占用耕地建窑、建坟，或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款; 构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
可见，只要不按规定的用途使用农用地，不管是否拥有使用权，都可能构成非法占用农用地罪。
(二) 构成要件的认定
1.主体为一般主体
根据调研的结果来看，在作案人员方面，农村小型工厂、作坊的负责人，村镇等小型房地产开发商，以及承包山场、河流发展农林、养殖业的农民都曾是涉案的主体。本罪的主体为一般主体，既包括自然人也包括单位。
自然人犯罪，责任主体为相关涉案人员。单位涉嫌犯罪，我国《刑法》对单位犯罪实行双罚制。对单位判处罚金，如在上文提到的云发页岩砖厂涉嫌非法占用农用地的情况。如果证据材料显示，非法占用农用地的行为经过单位集体研究决定，为了单位利益，那么应当对涉案的单位泉塘云发页岩砖厂判处罚金，并追究法定代表人和直接责任人员的责任。但在实务当中，在我国广大的农村地区，涉嫌非法占用农用地案件的单位通常都是小工厂或者小作坊。这种小工厂小作坊都是一人说了算，老板只有一人或者是夫妻，没有复杂的层级关系。所以对于类似这种情况，通常只是追究该老板的责任，正如刘某某非法占用农用地案，法院最终仅判处刘某某构成非法占用农用地罪。但是对于有违法行为的相关单位应当责令关停。
2.主观方面为故意
本罪的主观方面只能是故意，且必须是直接故意。故意是指明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且希望或者放任这种结果发生的心理态度。故意由两种因素构成：一是认识因素，即明知自己的行为会发生危害社会的结果；二是意志因素，即希望或者放任危害结果的发生。这两个因素必须是现实的、确定的。
构成非法占用农用地罪，首先要求行为人认识到自己所占用的土地属于农用地；其次要求行为人意识到自己的行为会导致农用地被占用的后果。根据因果关系理论，行为人非法占用农用地与农用地被违规占用、毁坏的结果之间存在刑法意义上的因果关系。
至于违法性认识问题，笔者认为并不构成违法阻却事由。在实务当中，经常有涉嫌非法占用农用地的被告人以不知道占用农用地建造房屋、建设工厂等行为是违法的。然只要行为人认识到自己是不应当占用而占用则成立犯罪故意，并不需要行为人认识到自己的行为具体违反了哪部法律、哪个条款。
前文所例刘某某非法占用农用地案，被告人刘某某主观上明知所占用的土地为林地，且未经过审批，对于林地被破坏，造成环境污染等危害后果其主观上也存在认知。由此可以认定被告人刘某某主观上存在非法占用农用地的故意。
客体
非法占用农用地罪规定于《刑法》妨害社会管理秩序罪这一章破坏环境资源保护罪这一节当中。由此可以想见非法占用农用地罪侵犯的客体是国家对于农用地的管理秩序。这一客体在实务当中如何认定呢？笔者认为国家对农用地的管理是通过一系列的法律法规予以具体规定的，因此要判断一个行为是否侵害了国家对于农用地的管理秩序，应当首先判断该行为是否违反了《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等法律法规。上例当中刘某某的行为违反了《森林法》对林地保护的规定，应当认为刘某某的行为侵害了国家对农用地的管理秩序。
4.客观方面有非法占用农用地的行为并造成了值得刑法评价的危害后果
非法占用农用地需要有非法占用农用地的行为，并且需要造成值得刑法评价的危害后果。就非法占用农用地案件而言，危害后果表现于犯罪数额等情节。
非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。
非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、推放固定废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。
非法占用林地“数量较大，造成林地大量毁坏”是指行为人非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上，非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上，非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地及其他林地数量分别达到相应规定数量标准的百分之五十以上，非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地及其他林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。
根据上述分析，上例刘某某非法占用农用地案中，被告人刘某某主体适格，客观上实施了非法占用林地的行为，侵犯了刑法保护的国家对于农用地的管理秩序，达到了相关司法解释规定的数额标准，应当认为被告人刘某某的行为构成非法占用农用地罪。
四、非法占用农用地案件的成因分析
（一）我国现有国情和失根农民的土地之梦
在我国广大农村地区，土地经营采取家庭承包责任制。然而家庭承包经营体制实施以来，我国的社会经济发展经历了由计划经济到商品经济、由商品经济再到市场经济的重大体制转变。在这种经济体制的转变中，经营环境、市场环境和社会环境等都对农民生活和农产品生产带来了深刻的影响。在现行的农村土地家庭承包责任制这种经营模式下，我国农村土地耕种收益越来越不能满足农民致富的需求，这种土地经营模式在适应社会主义市场经济方面存在明显的局限性。也就是说在现有的土地经营模式之下，农民通过土地获取的利益有限。
与此同时，改变土地用途所带来的收益远大于“死守”土地的农业收益，而我国农村土地流转政策恰恰是“不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民的土地承包权益”。这几乎使能够带来高收益的土地流转方式无法存在。对于普通的农民群众来说，在经济、社会高速发展的今天，土地上的微薄收入已经不足以支撑这些村民的正常生活。因此他们或者走向城市外出务工，或者期待在土地上做些文章。
（二）农村土地流转难问题与农村企业的发展之梦
如上文所言，在现有的土地经营模式和法律框架之下，无法存在高收益的土地流转方式。从我们调研的情况来看，我省非法占用农用地的案件，有很多都发生在城市周边，犯案的通常是一些农村小企业主。
究其原因，一方面是由于政府规划的工业园区通常都在城市，购买或者租用成本高昂，不适合小企业的经营现状。他们只能转向村庄。另一方面是由于法律没有为他们在村庄的生存提供条件，迎接他们的是严格的农村土地流转政策。
欲改变这一现状，首先应当努力寻求适合我国国情和市场经济发展的农业发展模式。笔者认为，“一刀切”的家庭承包经营责任制已经越来越不能适应中国经济发展的需要。但是也要避免走入矫枉过正的误区，根据现有土地国情，我国不可能也不需要全面推广土地规模经营模式。我们可以结合各地的具体情况，循序渐进地对土地经营制度进行改革。可以结合地方实际，探索采取家庭式、集体式、股份制的经营方式。
(三) 农村社会治理的困境与村官的致富之梦
非法占用农用地案件是显罪，无论是村民还是小企业主等犯罪主体如若非法占用农用地，都需要达到一定的规模，造成一定的损害才会构成犯罪。那么为何村官总是显得“后知后觉”呢？
在我国历史上，农村社会治理都是以村民自治为主，在村社邻里之间也形成了一系列约定俗成的处事法则。而随着社会的发展，越来越多的农民选择离开农村，走向城市、“生活在他乡”。农村的社会格局已经发生变化，村民自治的力量已经减弱。
然而与此同时，农村的社会环境却日益复杂，在城市化进程和新农村建设的关键时期，乡镇干部及村官们对发展农村经济有着太多的期待和压力。导致了部分干部对于非法占用农用地缺乏法律认知，“睁一只眼，闭一只眼”。甚至在致富之梦的幻想之下，在利益的推动下，代表村民，以村委名义签订土地出租合同。
笔者认为，应当引导村官们在思想理念上转变过来，转变以往治理农村“一靠政策，二靠投资，三靠科技”的理念，要摆正农村法制的位置。认识到“一手抓建设，一手抓法制”的重要性。
