关键词：国土空间规划；规划许可；私法功能；公私法融合
目次
一、引言
二、界分建筑物形态
三、明确建筑物权属
四、辅助不动产登记
五、影响相邻关系
六、结语
一、引言
在我国房地产业发展的数十年中，国家力量和市场作用高度融合，政府管制和要素交易相互搭配，管制法则和民事规范密切配合。在这种局面中，国家管制先行引导，市场交易后续展开，可以说，没有国家力量打下的基础和提供的平台，市场交易就是无本之木。相应地，在房地产领域，无论是确定权利归属还是探索交易规律，单纯运用民事规范并不足够，还需有机融入行政规范和管制措施。这意味着，针对房地产的管制措施会在民事规范中产生影响力，会在本有的行政法功能之外产生民法功能。
作为国土空间规划[1]实施机制的规划许可（包括建设工程规划许可、乡村建设规划许可、临时建设规划批准）是典型例证。国家通过国土空间规划，明定了不同国土空间的用途、类型等利益状况，国土空间规划在决定权利人使用土地权限范围的同时，限制了权利人使用和开发土地的决策自由和选择自由，与不动产物权有着重要关联。[2]以城镇建设为例，根据《城乡规划法》第37—39条的规定，控制性详细规划是建设用地使用权划拨和出让的基础，基于该规划的容积率、建设密度、建筑限高等规划条件事先具体化了建设用地使用权的权限范围，若权利人不按照规划条件开发建设，就会逾越权限，损及社会公共利益。为了防止出现这一负面效果，国家要求权利人在开发建设前必须取得规划许可。《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》（以下简称《规划监督管理通知》）指出：“未取得规划许可，不得实施新建、改建、扩建工程。”否则，根据《城乡规划法》第64—65条的规定，主管部门可依法采取责令停止建设、限期拆除或罚款、没收等措施。规划许可的这种管制作用反射到物权法，会对建筑物形态、建筑物权属、不动产登记以及相邻关系产生重要影响，它们实质上体现了规划许可的物权法功能。妥当认识和把握这些功能，对准确理解和适用《民法典》物权编的相关规范具有重要意义。
本文将以城镇建设的建设工程规划许可为例展开分析，其道理和结论同样适用于乡村建设规划许可和临时建设规划批准。在此前提下，本文所称的土地是指国有建设用地，土地使用权是指国有建设用地使用权，建造人是指利用土地开发建设的土地使用权人。
二、界分建筑物形态
建筑物可分为合法建筑和违法建筑，合法建筑又分为竣工建筑、完工建筑和在建建筑，它们的法律地位差别很大，既对应适用不同的民法规范，也内在限定了有关规范的适用对象，故而，界分这些建筑物形态，对于准确理解和适用法律规范，具有突出的实践价值。
（一）合法建筑和违法建筑的区分
以建造人是否取得规划许可或是否按照规划许可规定内容进行建设为标准，建筑物分为合法建筑和违法建筑，前者是指取得规划许可或按规划许可内容建设的建筑物，也即基于合法建造行为形成的建筑物，后者则反之。
1.合法建筑及其法律适用。合法建筑以规划许可为根基，所呈现的利益状态在建造人的土地使用权权限范围之内，理应归属于建造人，这是建造人取得建筑物所有权的坚实基础。正是基于这一点，《民法典》第231条才规定，合法建造房屋的，自建造行为成就时取得所有权。而且，正如后文所见，在满足法定要求后，合法建筑的所有权有登记能力，能记载于不动产登记簿，进而可适用第214条等有关登记决定物权变动的规定、第232条的登记后物权方能处分的规定、第356—357条的“房随地走、地随房走”规定，并能适用建筑物区分所有权、居住权、抵押权等规定。此外，当事人就合法建筑的权属发生争议，有权根据《民法典》物权编第三章的物权保护规定诉诸法院，由法院审理解决。
2.违法建筑及其法律适用。违法建筑是指建造人未取得规划许可或未按规划许可内容建设的建筑物，其包括以下两类：
第一，未取得规划许可的建筑物。这是指建造人在未依法申请规划许可，或其申请被主管部门拒绝的情况下，所建设的建筑物。在此，建造人本有合法使用土地进行建设的权利，但因未取得规划许可，其建设行为违法，因而产生本类违法建筑。不过，在补办规划许可或满足符合规划条件等法定要求后，本类违法建筑可成为合法建筑，其因此不同于违法占地建筑，后者的建造人根本没有权利占用土地开发建设，其占地行为违法，根据《土地管理法》第77条第1款的规定，建造人无论如何都不能取得所有权。
第二，不符合规划许可内容的建筑物。这是指建造人虽然取得规划许可，但未按照规划许可内容建设的建筑物。规划许可是建造人依法利用土地进行建设的启动器，取得规划许可是排除违法建筑的根本保证，但建造人完全有可能不按规划许可内容建设，以至于规划许可的功能消失殆尽，为了防止这一点，后续核查就非常重要。根据《城乡规划法》第45条的规定，建筑物竣工时，主管部门对其是否符合规划条件、规划许可予以核实，符合的，核发竣工规划核实文件，建造人才能组织竣工验收。由此可知，竣工规划核实是规划许可落地的关键，未通过竣工规划核实，就属于不符合规划许可内容的违法建筑。
虽然规划许可需符合控制性详细规划及规划条件，但后两者是在土地出让或划拨时确定的，其指标往往有一定弹性，而规划许可直接针对具体的建设行为，内容更明确，更有针对性，效力也更优。在建筑物符合控制性详细规划及规划条件的指标，但不符合规划许可内容的情形下，该建筑物就属于与规划许可内容不符的违法建筑。
《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》（以下简称《八民纪要》）第21条规定，违法建筑的认定和处理属于主管部门的职权范围，法院没有该权力。不过，根据《城乡规划法》第64条的规定，违法建筑尚可改正的，主管部门可责令建造人限期改正，改正后的建筑物符合规划条件的，成为合法建筑。
就违法建筑的法律适用而言，基于控制性详细规划及规划条件事先具体化了土地使用权的权限范围，规划许可相应地也有合理配置建筑物所有权的功能。违法建筑表明建造人未在其权限范围内行使和实现土地使用权，由此产生的利益正当性不足，无法适用《民法典》第231条的规定，建造人不能据此取得该建筑物的所有权。[3]根据《不动产登记暂行条例实施细则》第35条的规定，违法建筑不能办理所有权登记，没有登记能力，因而不能适用《民法典》第214条、第232条的规定，不能成为居住权客体。
市场交易中的房地产转让必须登记，不登记就不能实现转让的交易目的。违法建筑不能登记，自然不能在市场中转让，实际上没有流通能力。建筑物区分所有权是业主从建造人处受让而来的，不能转让的违法建筑显然不是区分所有权的客体，不能适用相应的规范。与此同理，违法建筑也不能适用以建筑物转让为前提的《民法典》第357条的“地随房走”规定。《民法典》第356条的“房随地走”规定同样不适用于违法建筑，因为建造人对违法建筑的利益没有合法性，要承担改正、拆除等行政法责任，若允许违法建筑随土地使用权一并转让，会导致受让人不仅无法取得预期利益，还要承担改正、拆除等成本，有失公允。
抵押权是变价权，受该特性限制，能成为抵押财产的建筑物需有流通能力，违法建筑因此不能成为抵押财产，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》（以下简称《担保制度解释》）第49条第1款规定，以违法建筑为标的物的抵押合同无效。这样一来，《民法典》第397条的房地一体抵押规定不能适用于违法建筑，也即在有违法建筑时，只有土地使用权能抵押，违法建筑并非抵押财产，不能产生房地一体抵押的法律效果。[4]
此外，《八民纪要》第21条对违法建筑的权属采用相当审慎的态度，规定当事人请求确认违法建筑权利归属及内容的，法院不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第16条第1款也持相同观点。由此可知，当事人因违法建筑的权属产生争议，无法根据《民法典》的物权保护规定通过司法途径解决。
（二）竣工建筑、完工建筑和在建建筑的区分
以是否通过竣工规划核实、竣工验收为标准，合法建筑可分为竣工建筑、完工建筑和在建建筑，前者是通过竣工规划核实并竣工验收的建筑物，中者是通过竣工规划核实但未竣工验收的建筑物，后者是尚未竣工规划核实的建筑物。
1.竣工建筑及其法律适用。竣工建筑的利益具有完全的正当性，符合法律对建筑物所有权的要求，故竣工建筑是合法建筑的一般形态，其能适用前述的合法建筑规范，如其所有权有登记能力，能成为建筑物区分所有权、居住权的客体等。在此情况下，除非有特别规定，否则《民法典》物权编有关建筑物的规范均能适用于竣工建筑。
2.完工建筑及其法律适用。完工建筑虽然通过竣工规划核实，但其所有权没有登记能力，故可参照适用在建建筑的法律规范。最后必须强调的是，前述的建筑物均坐落于建设用地，至于位于设施农用地[5]的建筑物（如猪舍、农具库房），根据《城乡规划法》第41—42条、《自然资源部、农业农村部关于设施农用地管理有关问题的通知》的规定，不以规划许可为要件，只要农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，或依法经县级自然资源主管部门同意后动工建设，均为合法建筑。
3.在建建筑及其法律适用。在建建筑是业已动工建设、尚未竣工规划核实的建筑物，根据《闲置土地处置办法》第30条的规定，判断是否动工建设的标志是建造人有无建筑施工许可并进行一定的建设行为，故而，在通常情形下，在建建筑是建造人取得规划许可、建筑施工许可后着手建造的建筑物。取得规划许可的建造人未申办建筑施工许可，或虽有建筑施工许可但未进行相应建设行为的状态是土地闲置，其对应着尚未建造的“将来建筑物”，根据《城市房地产管理法》第26条的规定，在该状态可归责于建造人，并超过出让合同约定的动工开发日期满2年时，政府能无偿收回土地使用权，“将来建筑物”因此化为泡影，而在建建筑没有这种隐忧。
与竣工建筑不同，在建建筑虽然依托于规划许可，但毕竟未竣工规划核实，其是否符合规划许可的内容，尚不得而知，为了照料建造人的利益并顾及该建筑物竣工后的属性，法律一方面认可在建建筑所有权，另一方面有所保留，使其在适用合法建筑规范方面具有特别之处，主要表现为：（1）在建建筑所有权没有登记能力，无法转让，因而不能适用《民法典》第357条的“地随房走”规定，也不能成为建筑物区分所有权、居住权的客体。（2）《城市房地产管理法》第39条第1款第2项规定，转让房地产，需达到完成出让合同约定开发投资总额的25%以上，不符合该要件，不动产登记机构不能办理转移登记。[6]《民法典》第356条的“房随地走”规定受此限制，在建建筑不满足前述要件的，不仅在建建筑所有权不能转让，土地使用权也不能转让。（3）《民法典》第395条第1款将竣工建筑和在建建筑分开单列，作为两种不同的抵押财产。竣工建筑抵押权登记以该建筑所有权登记为前提，没有所有权登记，不能办理抵押权登记。在建建筑所有权不能登记，该建筑抵押时直接办理抵押权登记，明确起见，需在不动产登记簿记载在建建筑的坐落及其抵押范围。（4）根据《不动产登记暂行条例实施细则》第77条第3款的规定，在建建筑竣工办理所有权首次登记时，当事人应当申请将在建建筑抵押权登记转为建筑物抵押权登记。[7]
三、明确建筑物权属
在确定建造人对所建的建筑物是否享有所有权时，规划许可是重要的依据。借助规划许可以及其他基于规划许可而产生的材料，能明确建筑物在非区分所有情形和区分所有情形的权属。
（一）非区分所有情形的建筑物权属
根据《民法典》第231条的规定，在作为事实行为的合法建造行为成就时，建造人取得建筑物所有权。在确定建造人对合法建筑的所有权时，规划许可及由其衍生的材料是重要根据，建筑物的所有权还因建造行为成就的不同样态及对应的材料不同而有不同属性。
1.在建建筑的权属。在建建筑的建成部分是建造行为成就的标志，建造人可依据规划许可等材料主张所有权。最高人民法院在个案中就指出，“在建工程尚未进行登记，但所在地块的土地使用权人同时为办理在建工程项目建设手续的申报人或被批准人的，应认定为在建工程的所有权人”。[8]
就土地开发建设而言，除非法律另有规定，否则建造人均需取得建筑施工许可。根据《建筑法》第8条的规定，规划许可是建筑施工许可的前提。这样一来，建造人既是土地使用权人，又是规划许可以及建筑施工许可的申请人或被批准人。由于规划许可是建筑施工许可的前提，只要这两个许可的申请人或被批准人不一致，就说明建筑施工许可错误，应按照规划许可来确定建筑物的权属。
正如前文所言，在建建筑毕竟未经竣工规划核实，其将来是否成为合法建筑，有不确定之处，故其所有权没有登记能力，一旦将来的建筑物被确定为违法建筑，就应适用违法建筑规范。
2.完工建筑的权属。为了确保建筑质量过关，在建筑物完工且通过竣工规划核实后，《建筑法》第61条第1款还要求竣工验收，即“交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件”。竣工验收是建设工程项目建设全过程的最后一道程序，是对工程质量实施控制的最后一个重要环节。[9]处于竣工规划核实后、竣工验收前的建筑物，属于完工建筑，竣工规划核实在此是建造行为成就的标志。
完工建筑是确定无疑的合法建筑，其处于建造人的土地使用权权限范围之内，当然应由建造人取得所有权，建造人可依据规划许可以及竣工规划核实文件来主张所有权。不过，这种所有权只表明完工建筑在利益的“量”上符合土地使用权的权限范围，能归属于建造人，至于其“质”上是否合格，能否为建造人支配以实现使用价值和经济价值，因为还未竣工验收，不得而知。之所以这样说，是因为竣工验收是建造人对建筑物进行占有、使用和收益的前提，《民法典》第799条规定，在竣工验收合格后，建筑物才能交付使用。此外，《不动产登记暂行条例实施细则》第35条规定，竣工验收材料是建筑物所有权登记的必备材料，没有竣工验收的建筑物不能办理所有权登记，没有登记能力。故而，完工建筑所有权是“空壳”所有权，仅有其名而无其实，建造人对完工建筑既不能占有、使用和收益，也因其没有登记能力而不能处分。
3.竣工建筑的权属。竣工建筑通过了竣工验收，竣工验收在此是建造行为成就的标志。根据《城乡规划法》第45条、《规划监督管理通知》的规定，规划许可、竣工规划核实文件是竣工验收的前提，建造人可根据这些材料来主张竣工建筑所有权。
由前述可知，竣工建筑有使用功能，建造人可予实际支配。这意味着，尽管根据《民法典》第231条的规定，建造人可依据规划许可等材料主张在建建筑、完工建筑以及竣工建筑的所有权，但只能实际支配竣工建筑，实现其使用价值，其他两类建筑的所有权没有该效用。不仅如此，其他两类建筑的所有权不能登记，所有权人不能处分，不能适用《民法典》第357条的“地随房走”规定。
概括而言，在规划许可的基础上，建造人取得建筑施工许可证，基于这些材料，建造人取得在建建筑所有权；继而在竣工规划核实文件的支撑下，建造人取得完工建筑所有权；在竣工验收合格后，建造人取得竣工建筑所有权。在合法建筑的这三个阶段，在建建筑所有权不确定，会因将来的建筑物不符合规划许可内容而成为违法建筑；完工建筑所有权虽然确定，但属于“空壳”所有权；竣工建筑所有权不仅确定，权能也齐备，属于典型的不动产所有权。虽然有这些差异，但它们的共性很明显，即在明确权属时，规划许可均是不可或缺的重要依据。
在房地产的全生命周期中，规划许可是国土空间规划的实施机制，向前与土地使用权衔接，往后与建筑施工许可证、竣工规划核实文件、竣工验收、建筑物所有权衔接，在这个管制闭环中，建造人是同一人，故而，基于规划许可等材料，把建造人认定为建筑物所有权人，其来有自。至于建造人与其他主体通过合作开发协议等合同，约定双方分享建筑物所有权，只宜产生债的效力，不能据此认为合作方直接取得了约定的建筑物所有权，[10]否则会破坏前述的管制闭环，在行政法则和民事规范之间造成不应有的抵牾。由此可知，虽然《民法典》第352条推定土地使用权人是其建造的建筑物的所有权人，但在非区分所有的情形，建造人确定地属于建筑物所有权人，建造人与他人有关建筑物所有权归属的约定，不能构成例外。
（二）区分所有情形的建筑物权属
在住宅小区等涉及建筑物区分所有权的情形，根据《民法典》第271—275条、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第2—3条以及《北京市居住公共服务设施配置指标》《北京市居住公共服务设施配置指标实施意见》《广州市居住区配套公共服务设施管理暂行规定》等地方规定，建筑物有业主专有部分、共有部分以及公立幼儿园、社区卫生服务中心等公益性公共配套建筑物之分。不过，前述规定仅通过法定方式区分了专有部分、共有部分以及公益性公共配套，至于它们分别对应哪个建筑物，还需通过规划许可材料标注的建筑物用途予以甄别。
无论哪种建筑物，建造人均应按照规划许可内容完成开发建设并竣工验收。就竣工建筑，建造人仅取得专有部分所有权，并在办理首次登记后，通过转移登记，由业主取得专有部分所有权。与此不同，共有部分自始就归业主共有，而非先归建造人所有，再随专有部分转移给业主共有，《不动产登记暂行条例实施细则》第36条就规定，在办理建筑物所有权首次登记时，建造人应当将共有部分申请登记为业主共有。至于公益性公共配套建筑物，则归地方政府规定的部门所有。由上可知，在区分所有的情形，《民法典》第352条正当其用，建造人并不能取得全部建筑物的所有权，其只能取得专有部分所有权，其他建筑物所有权要么属于共有部分而归业主共有，要么属于公益性公共配套而归相关部门所有，这种权属格局的重要支撑点正是规划许可。
四、辅助不动产登记
规划许可是不动产登记的辅助手段，只有以规划许可等材料作为依据，竣工建筑才能作为定着物单元载入登记簿，在建建筑才能成为抵押财产载入登记簿，这对明晰物权客体有着重要的作用。
（一）规划许可是划分定着物单元的重要依据
在房地产领域，土地使用权是根基，建筑物是依托于此根基的定着物，两者密不可分，要一体办理不动产登记。《不动产登记暂行条例》第8条第1款把登记的基本单位确定为不动产单元。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第5—6条以及《不动产单元设定与代码编制规则》第3.10条、第3.14条的规定，有建筑物的，该建筑物与土地权属界线封闭的空间为不动产单元，记载于同一登记簿中。由此可知，在以宗地为单位编成的登记簿中，除了该宗地，还要记载该地的竣工建筑，后者属于定着物单元，它与宗地一起构成不动产单元。
土地使用权受制于控制性详细规划和规划条件，实践中没有不受控制性详细规划调整的土地，也不存在没有规划条件的土地使用权，在此前提下，土地使用权一定要符合控制性详细规划并有明确的规划条件。与此相应，在不动产登记簿中，宗地基本信息必须填写容积率、建设密度、建筑限高等规划条件。
建筑物是建造人行使和实现土地使用权所产生的利益载体，只有符合规划许可内容，才能与土地使用权的权限范围保持一致，才能归属于建造人；在此基础上，其还需通过竣工验收，才能填充所有权的实质功能，可被载入不动产登记簿。《不动产单元设定与代码编制规则》第6.3.1条规定，要依据规划许可证、建筑施工许可证（图）、竣工验收等材料，将权属界线固定、功能完整、用途明确、可独立使用的空间划分为一个定着物单元。
总而言之，不动产登记簿记载的土地必须有明确的规划条件，建筑物必须符合规划许可及由其衍生的建筑施工许可、竣工验收等材料，违法建筑、在建建筑、完工建筑因而不能成为定着物单元，只有这样，才能确保客观存在的房地产符合国家空间规划，确保国家对国土空间的发展安排和管控形成合理闭环。
（二）规划许可是确定在建建筑抵押的重要依据
前述的定着物单元限于竣工建筑，在建建筑无法纳入其中。但在建建筑毕竟有经济价值，在符合法定条件后也能转让流通，故其能作为抵押财产。在确定在建建筑抵押权的设立及其客体范围时，应把规划许可作为重要依据。
1.规划许可对在建建筑抵押权设立的作用。根据《民法典》第402条的规定，在建建筑抵押权以登记为要件，未经登记，抵押权不能设立。同时，根据《不动产登记暂行条例》第19条、《不动产登记暂行条例实施细则》第76条的规定，规划许可是办理在建建筑抵押权登记的必备材料，登记机构还要根据规划许可材料实地查看，核实建成部分是否真实存在，并核实在建项目的名称、坐落等情况。[11]显然，没有规划许可，就没有在建建筑抵押权登记；虽有在建建筑抵押权登记，但所载信息与规划许可不符的，构成错误登记。
在在建建筑抵押权登记实践操作中，有地方根据《城市房地产抵押管理办法》第28条第1项的规定，把规划许可和建设用地规划许可证均作为申请材料，在二者的信息有出入时，应以何者为准，就成为问题。根据《城乡规划法》第38条的规定，在签订出让合同后，受让人依法向主管部门申请建设用地规划许可证。主管部门依据控制性详细规划审核建设用地的位置、面积和建设工程平面图，确定建设用地范围，符合条件的，核发建设用地规划许可证。[12]从时间上看，建设用地规划许可证早于建造人取得土地使用权的时点，规划许可则晚于该时点；从功能上看，建设用地规划许可证是确定建设内容的前置条件和预备条件，规划许可则与建设行为直接相关。故而，在二者不一致时，应以规划许可为准，建设内容的最终确定应由规划许可予以确认。[13]
2.规划许可对在建建筑抵押权客体范围的影响。（1）现状登记与非现状登记的差异。在建建筑抵押权登记有现状登记和非现状登记两种模式。所谓现状登记，是指依托于在建建筑的建成部分，就其全部或部分办理在建建筑抵押权登记，[14]《北京市不动产登记工作规范（试行）》第14.1.6条、《上海市不动产登记技术规定》第13.1.4.2条等有明确规定。所谓非现状登记，就是在建建筑的建成部分和未建部分均可登记为抵押财产，如《天津市不动产登记条例》第54条规定，在建建筑可以其全部或者建成部分办理抵押权登记，其中的“全部”指在建建筑建成部分和未建部分的整体。《不动产登记暂行条例实施细则》第75条对在建建筑抵押的表述为“全部或者部分在建建筑物设定抵押”，其中的“全部”也能理解为建成部分和未建部分的整体。
这两种模式有以下主要区别：一是抵押合同有关客体范围的约定在不动产登记簿中的呈现度不同。在现状登记，抵押财产限于在建建筑的建成部分，有关把未建部分作为抵押财产的约定无法记载于登记簿，因而不是抵押财产。比如，甲以规划建11层、已建7层的在建建筑为乙设立抵押权，约定抵押财产为1—10层，但登记的抵押财产只能是建成的1—7层。在非现状登记，约定的抵押财产（如上例约定的1—10层）能记载于登记簿。二是债权人的保护机制不同。在现状登记，把在建建筑的未建部分作为抵押财产的约定有债的约束力，在未建部分建成后，根据《担保制度解释》第46条第1款以及《不动产登记暂行条例实施细则》第77条的规定，债权人有权根据约定请求抵押人办理变更登记或转为建筑物抵押权登记；不登记，抵押财产不能改变。在非现状登记，约定的在建建筑未建部分业已登记为抵押财产，债权人无须再采用前述的变更登记或转化登记，这样一来，在抵押权实现时，只要建筑物完全建成，前例的1—10层自动就是抵押财产。两相对比，非现状登记在意思自治的基础上，更有利于保护债权人，同时因抵押登记的公示，不会损及其他人的利益，这是其在实践中存在的正当基础。
（2）规划许可的作用。虽然前述两种模式有差异，但实操程序没有差别，规划许可在其中起着至关重要的作用。具体而言，无论哪种模式，登记机构均需依托规划许可，实地查看在建建筑的建成部分，以便准确记载。只不过在非现状登记，登记机构还要记载在建建筑的未建部分。《天津市不动产登记操作规程（试行）》第94条规定，在建建筑抵押权登记的申请材料包括规划许可证及附件、附图，并要用红线标注抵押范围，在记载时，除了文字描述抵押财产，还可附图表。据此，在建建筑抵押权的客体范围取决于当事人的约定，而规划许可对此提供了重要支持，登记簿的记载不过是在约定和规划许可的基础上予以准确再现。
必须强调的是，非现状登记是在现实存在的在建建筑的物理基础上，借助规划许可，把未建部分纳入抵押财产的范围，这与前述的仅有规划许可、建筑物尚未开始建设的“将来建筑物”情形完全不同，不能将它们混为一谈。
（3）《担保制度解释》第51条第2款的适用。在《担保制度解释》颁行之前，我国司法实践就在建建筑抵押权的客体范围存在巨大争议，即除了土地使用权和在建建筑的建成部分，抵押财产是否包括未建部分，肯定说和否定说皆有。《担保制度解释》第51条第2款采用否定说。
司法解释是对法律的解释，其立论基础首先在于沿着法律指引的方向前进，对有关规定加以细化和补充。学理认为，《民法典》第417条是《担保制度解释》第51条第2款的解释论基础，即土地使用权抵押后，该土地上新增建筑物不属于抵押财产。[15]但这有可议之处，因为《民法典》第417条适用于当事人未把土地上新增建筑物约定为抵押财产的情形，[16]在此只有把新增建筑物剔除出抵押财产，才符合意思自治之道，而《担保制度解释》第51条第2款反其道而行之，以管制意思自治为导向，不以抵押合同约定而以抵押登记作为抵押财产的判断标准，两者在大方向有相悖之处。其实，《民法典》仅规定在建建筑能成为抵押财产，至于其范围，则未有明确的方向指引，《担保制度解释》第51条第2款是在《民法典》体系框架内为解决实际问题而创设的条文，由于其涉及抵押登记，故处于交易和管理第一线的不动产登记实践经验是其重要基础，即其立足现状登记，目的在于确保交易安全。[17]但如前所述，现状登记在全国没有统一性，《担保制度解释》第51条第2款忽略了非现状登记，在立论基础上有缺失。
不过，《担保制度解释》第51条第2款的文义非常弹性，完全能对应非现状登记：其一，不动产登记簿记载的抵押财产包括在建建筑未建部分的，它们在抵押权的效力范围；其二，虽然是在建建筑的未建部分，但当事人未约定为抵押财产的，不在抵押权的效力范围；其三，当事人虽然约定在建建筑的未建部分为抵押财产，但在办理登记时，登记机构未记载于登记簿的，登记错误，在依法更正前，该未建部分不在抵押权的效力范围。
五、影响相邻关系
虽然民事相邻关系规范未明文涉及规划许可，但规划许可与建筑物密切相关，是相邻建筑物是否超越各自土地使用权权限范围的标志，事实上影响相邻建筑物的交互作用关系，[18]直接决定邻人是否有容忍义务或能否请求补偿的法律后果，对相邻关系有直接的影响。
（一）相邻关系的法律构造
民事权利是主体自由行为的空间，只要行为在权利的正当限度内，就没有负外部性，主体无须因此向他人承担代价。不过，权利一定是关系性的，必定会涉及其他主体。这样一来，权利的正当限度必定要考虑其他主体的利益，若权利行使会损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益，那根据《民法典》第132条的规定，就超出了权利的正当限度。
为了让权利正当限度明晰可见，最好通过法律规定来昭示天下，为权利人及其关系人提供明确的行为预期。在此方面，相邻关系规范属于典型，它是民法为了促使睦邻友好而设置的强制规范，不容当事人通过约定予以完全排除或从根本上改变。[19]在相邻关系规范的作用下，邻人权利的正当限度有很高的确定性，只要翻阅民法相邻关系规范或熟悉相邻关系习惯，任一不动产权利人均能判断邻居影响自己的行为是否正当，进而计划自己的行为策略。
与沿袭罗马法的欧陆民法一样，[20]《民法典》的相邻关系规范强调不动产权利人在必要限度内应容忍邻居的干涉，不得行使排除妨害请求权，但就此受到的损失可请求邻居补偿。[21]《民法典》第288条规定了处理相邻关系的四项基本原则，即“有利生产、方便生活、团结互助、公平合理”，其中“有利生产、方便生活”表明了容忍的限度，即在该限度内，不动产权利人对于邻居的干涉，不能行使排除妨害请求权，结果就是己方的不动产权利受限，邻居的不动产权利增益；“团结互助”表明了容忍的目的，即受制于相邻不动产无法搬移的客观条件，为了和睦有序的邻人关系，法律不得已只能强行限制或扩展邻人各自的不动产权利；“公平合理”表明了容忍的后果，即不动产权利人虽然在前述限度内要容忍邻居的干涉，但毕竟自己的利益受损，邻居应予补偿。
显然，在相邻的不动产权利已然确定的基础上，为了睦邻友好，相邻关系规范改造了相邻不动产权利的各自权限范围，通过对一方施加容忍义务来限制其本有的权限，相应地拓展了邻居的权限，进而使邻居的必要干涉行为有了正当性，不构成侵权行为，但为公平起见，受限制方有权就干涉导致的损害请求邻居补偿。这表明相邻关系规范的构造包括以下递进的层面：第一，基础面，即相邻关系以明确的不动产权利为基础，若不动产权利不确定、权限范围不明确，就谈不上权利的限制或扩展；第二，主干面，即相邻关系的主要内容是“先容忍，后补偿”，权利受限制方要容忍邻居的必要干涉，然后获取补偿；第三，排斥面，即相邻关系中的权利受限制方的容忍义务排斥了侵权行为的构成，邻居必要干涉是合法行为而非侵权行为，[22]只有超出必要限度的干涉才有构成侵权行为的可能性。
（二）建筑物符合合法规划许可的情形
合法的规划许可符合以下要求：一是程序要求，即符合《行政许可法》第36条、第46—47条等程序规定。若规划许可涉及公共利益，主管部门应依法公告并听证；若规划许可涉及建造人与他人的重大利益关系，应告知利害关系人，给予建造人、利害关系人以陈述、申辩及申请听证的机会，听取他们的意见，并根据建造人、利害关系人的申请组织听证。二是实体要求，即符合规划。《城乡规划法》第50条规定，规划许可需符合控制性详细规划和规划条件，主管部门还应依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图予以公布。《城市居住区规划设计规范》《民用建筑设计统一标准》《建筑采光设计标准》《住宅设计规范》等国家标准明确了采光、日照的具体参数，修建性详细规划、建设工程设计方案以及规划许可需符合这些标准。这些标准对于相邻关系非常重要，《民法典》第293条就规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光或日照。”
控制性详细规划、规划条件既是土地使用权的基础，也是规划许可的基础，它们通过容积率、建筑密度、建筑高度等指标确定了土地使用权的权限范围，规划许可不能逾越这些范围，符合合法规划许可的建筑物是典型的合法建筑。在相邻土地的控制性详细规划、规划条件均未依法修改的情形，建造人按照规划许可建设合法建筑，无非其在正当限度内行使土地使用权的结果，而合法规划许可使合法建筑的所有权范围得以确定，社会公众能据此明了建造人对何种样态（适宜度、密度、高度）的建筑物享有所有权。正因合法建筑是建造人正当行使土地使用权的结果，它对邻居采光、日照的客观影响，均不构成法律意义上的不利益，邻居既不能请求排除妨害，也不能要求补偿。用德国学理来理解，就是控制性详细规划、规划条件是对土地使用权的限制，是权利人要负担的无须赔偿的容忍内容。[23]比如，甲、乙为邻人，甲的合法建筑先建成，日照为5小时，此后乙的合法建筑建成，甲的建筑物日照时间缩至3小时，看上去有2小时损失。但按照控制性详细规划、规划条件，甲的建筑物日照时间本就为3小时，乙并未给甲造成损害，甲不能请求排除妨害和补偿。这说明，合法规划许可通过界定合法建筑所有权，对相邻关系规范的基础面产生了影响。
不过，一旦相邻土地的控制性详细规划根据《城乡规划法》第48条规定进行修改，合法规划许可会在相邻关系规范的主干面起作用，导致“先容忍，后补偿”。比如，在邻人甲、乙之间，按照既定的控制性详细规划，甲的建筑物日照为3小时，但乙的土地规划依法修改，乙按照规划许可建设，致使甲的建筑物日照时间缩至2小时，这1小时的损害表明甲的合法建筑所有权受到限制，甲对乙虽不能请求排除妨害，但能请求补偿。
（三）建筑物符合违法规划许可的情形
建造人以及采光、通风受影响的邻居认为规划许可不合法的，根据《行政诉讼法》第25条第1款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第12条第1项的规定，均能以主管部门为被告提起行政诉讼，前一诉讼是相对人因许可行为引发的行政诉讼，后一诉讼是利害关系人引发的规划许可诉讼。实践中，就违法规划许可对相邻关系的影响而言，规划许可诉讼最为常见，如何协调它与相邻关系民事诉讼，是关注的重点。
就诉讼的发动而言，采光、通风受影响的邻居占有主动地位，既可单独提起规划许可诉讼，也可单独提起相邻关系民事诉讼，还可同时或先后一并提起这两个诉讼。但就法律适用而言，规划许可诉讼应先于相邻关系民事诉讼，因为规划许可是行政行为，其是否违法需经法院通过规划许可诉讼予以裁判，而在法院裁判规划许可违法前，规划许可应推定为合法，应按照建筑物符合合法规划许可的情形进行相应的法律适用；只有在法院裁判规划许可违法后，才属于本情形。而且，在规划许可被法院裁判确认违法后，也不能因此说建筑物是违法建筑，因为违法规划许可的公法效果需根据行政法和行政诉讼法来决定，再加上法院不能在相邻关系民事诉讼中认定规划许可是否合法或认定建筑物是否为违法建筑，故而，只有在规划许可诉讼裁判结果的基础上，相邻关系规范才能发挥作用。
违法规划许可有以下三种情形，它们对相邻关系的影响有所不同：
1.不符合程序要求，符合实体要求的情形，其可细分为以下两种：第一，法院依法确认规划许可违法，但未撤销的，符合该规划许可的建筑物仍为合法建筑，其法律适用等同于建筑物符合合法规划许可的情形。比如，甲诉称乙的房屋建成后，其住宅日照时间由原来的8小时降为4小时10分钟，而根据《城市居住区规划设计规范》有关住宅日照标准的规定，甲的住宅日照时间应不少于3小时。虽然乙的规划许可程序违法，且对甲的日照时间造成影响，但仍符合设计规范规定的标准，乙无须赔偿。[24]第二，法院依法撤销规划许可，建筑物因而缺失规划许可的前提要件，看似属于没有规划许可的违法建筑，但该建筑物在土地使用权的权限范围之内，具有实体正当性，仍为合法建筑，其法律适用也等同于建筑物符合合法规划许可的情形。总而言之，这两种情形的法律后果一样：建造人的土地规划未依法修改的，邻居要容忍建筑物对自己采光、日照的影响，不能请求补偿；建造人的土地规划依法修改的，邻居不能请求排除妨害，但能请求补偿。
2.符合程序要求，不符合实体要求的情形，其可细分为以下两种：第一，建造人对违法规划许可有合理信赖，基于信赖保护原理，法院依法未撤销规划许可的，实质上无异于修改了建造人土地的控制性详细规划，进而使该建筑物成为合法建筑，对此应适用“先容忍，后补偿”的规则，采光、日照受影响的邻居应予容忍，不能请求建造人改建或拆除建筑物以排除妨害，但能请求建造人补偿损失。这同时意味着，该建筑物对邻居采光、日照的影响尚在必要限度之内，而建造人的建设行为没有违法性，建造人也没有过错，不应构成侵权行为。需要特别提及的是，在法院依法确认规划许可违法后，邻居可诉请主管部门损害赔偿，[25]而建筑物影响邻居采光、日照的损害是唯一的，无论是建造人对邻居的补偿，还是主管部门对邻居的赔偿，均以填补损害为标准，故而，在邻居得到主管部门的赔偿后，不能再通过相邻关系民事诉讼得到补偿，反之亦然。第二，法院依法撤销规划许可的，主管部门应依法认定该建筑物为违法建筑，下文在违法建筑情形对此一并讨论。
3.不符合程序要求和实体要求的情形，其可细分为以下两种：第一，法院依法未撤销规划许可的，不是说规划许可符合实体要求，而是说在特定条件限定下，土地的控制性详细规划被实质修改，建筑物成为合法建筑，应适用“先容忍，后补偿”的规则。第二，法院依法撤销规划许可的，建筑物属于违法建筑。也就是说，本类情形与符合程序要求、不符合实体要求的情形实质相同，适用相应的规范。
综上所述，规划许可不只涉及主管部门与作为被许可人的建造人之间的关系，还与邻居利益紧密相关，为了对采光、日照受影响的邻居提供完备保护，规划许可诉讼由此成为现实需要。[26]规划许可诉讼应先于相邻关系民事诉讼，两者不能有内在冲突，结论不能矛盾，如法院不能在规划许可诉讼中依法撤销规划许可，在民事诉讼中又确认该规划许可合法。
（四）违法建筑的情形
由于相邻关系需以明确的不动产权利为基础，而违法建筑因为没有规划许可或不符合规划许可的内容，其权限范围处于极其不明的状态，在未经主管部门依法认定和处理前，难以适用《民法典》第293条规定。而且，违法建筑需经主管部门依法认定，未经认定而当事人在采光、日照相邻关系民事诉讼中就此有争议的，法院不宜受理并审理。[27]
建筑物因未取得规划许可或不符合规划许可内容，被主管部门依法认定为违法建筑后，根据《城乡规划法》第64条的规定，主管部门应责令建造人限期改正或限期拆除。同时，根据《城乡规划法》第68条的规定，建造人逾期不拆除的，建筑物所在地县级以上地方政府可以责成有关部门强制拆除。从德国经验来看，建造人逾期不拆除，地方政府也不责成有关部门强制拆除的，采光、日照受影响的邻居有权提起义务之诉，敦促地方政府强制拆除。[28]不仅如此，邻居也可以针对建造人提起民事诉讼，由于违法建筑不在建造人正常行使土地使用权的范围，对邻居已不是必要限度的干涉，往往会构成侵权行为，邻居不负容忍义务，有权请求排除妨害，[29]并有权要求损害赔偿。
在不符合实体要求的规划许可被法院依法撤销后，符合该规划许可的建筑物应被主管部门认定为违法建筑，在主管部门责令建造人限期改正或限期拆除前，由于建造人的建房行为没有违法性，建造人也没有过错，不构成侵权行为，但应适用“先容忍，后补偿”的规则，邻居不能要求建造人改建或拆除，但建造人应予补偿。不过，在主管部门责令建造人限期改正或限期拆除后，建造人逾期不改正或不拆除的，构成侵权行为，邻居有权请求建造人改建或拆除并赔偿损失。当然，在此情形，邻居就其损失可诉请主管部门行政赔偿。
六、结语
规划许可与土地开发建设直接有关，它是控制性详细规划、规划条件落地的关键，也是引领建筑施工许可、竣工规划核实、竣工验收等一系列开发建设管制措施的先锋。这种作用折射在民法中，最根本的表现就是规划许可确保建造人的开发建设是在其土地使用权的权限范围内进行的，由此产生的利益归属于建造人。
在此基础上，立足于我国的法律规范和实践运作，从不同维度观察，可知规划许可在物权法中具有不同的功能，它通过区分建筑物形态，能厘定建筑物物权规范的适用对象；通过明确建筑物权属，能明晰建造人取得及不能取得建筑物所有权的情形；通过辅助不动产登记，能建立完整的登记簿并明确物权的客体；通过影响相邻关系，能理顺相邻关系规范的适用并协调其与规划许可诉讼之间的关系。
总而言之，房地产是实在的利益表征和物权客体，同时体现了国家的监管和控制。[30]通过解读规划许可的物权法功能，可以看出，在理解房地产法律规范时，需有民事结合行政、私权融合管制的观念。
联系客服
