关于推进撤村建居的调查与思考

 

 

        随着我市城市化和工业化步伐的加快，城郊一些村庄的土地大量被征用，村民的经济基础、生产生活方式也随之发生了深刻变化，但这些村庄的规划、建设、管理与整个城市的发展出现了不协调的现象，实施撤村建居工作已是时不我待。最近，我们就此问题对武进、天宁、新北、钟楼、戚区五个区进行了调研，并进行了认真分析和思考，下面，本人就如何稳步推进撤村转居工作谈几点粗浅的看法。

一、  基本现状

自市委、市政府部署撤村转居试点工作以来，各区都十分重视，组织有关部门外出参观学习，成立了专门的工作班子，确定了试点单位，制定了试点方案，排定了试点进度表。其中天宁、钟楼进度较快，先行试点单位已经完成人口调查，有的已经完成清产核资，进入析股阶段。其它单位还在酝酿阶段。从总体上看，目前我市撤村建居工作处于“两头热中间冷”的情况。

目前，我市拟撤村转居的村大致可分为三类：一是“城中村”。土地已不再是维系村民生存的最基本生产资料，已没有耕地，农村劳动力已转移到二、三产业，村民的生活方式已向市民化接轨，农民已向市民转变。但各村集体经济发展极不平衡。有的村集体资产较多，土地征用款或村集体房产租金收益较大；有的村几乎没有集体资产积累；有的还负债较多。他们承担着大、小集体退休职工和年老无业村民的生活保障，还有环卫、水电、村镇建设等理应政府有关部门承担的职能。“城中村”主要分布在天宁区的茶山、红梅、雕庄街道，钟楼区的永红、五星街道，新北区的三井街道，戚区的丁堰镇，武进区的湖塘镇等。二是“拆迁村”。农民由于土地被征用、房屋被拆迁，已统一安置到农民公寓。主要分布在各区的开发区。三是规划拆迁的村。如：钟楼区的西林街道、戚区潞城镇等。

城区农居混杂的现状，给城市化带来了一些问题：一是不利于提高城市品味。这些拟开展“村改居”村的建设由于历史原因，新村规划建设滞后，建设水平较低，村庄脏、乱、差现象普遍。二是不利于城市管理。由于我国的城乡二元结构，造成城乡居民管理体制不一，特别是在计划生育、村庄卫生、子女就学、社会保障、村镇建设等方面，与城市居民有较大差别，既不利于城市管理，也不利于城郊村民享受城市化带来的成果，造成城市管理的脱节现象。三是给社会造成不稳定因素。一方面，这些村依靠区位优势和政策优惠，长期以来积累了一定的资产，虽然镇（街道）实行村帐镇管，但是由于种种原因大部分村入不支出，存在着较多矛盾；另一方面，随着土地逐步征用，解决村民的生活出路问题，将始终成为社会焦点问题。

二、推进撤村转居的主要困难和原因

从调研的情况看，在试点过程中反映出来的问题主要有以下几个方面：
　　（一）政策不明，各级心态各异。区级主要考虑撤村转居后如何盘活土地的存量，合理开发，改善居民生活，改变农居混杂的现状，美化环境，然而市又没有明确规定，目前持观望状态；街道（镇）、村考虑较多的是撤村转居后能否与公共财政接轨的问题，还有少部分负债较多的村怕引发矛盾，顾虑重重。

（二）社会养老保险投保难。一是参保人员身份复杂。初步了解，除农业在册人口外，村民农转非、农嫁农、农嫁非等各种身份的有20余种，且各村原来传统处理这些对象的做法也各不相同。二是集体资金拼盘难度大。村与村之间集体经济发展情况差距较大，有的集体资产实力雄厚，而有的村几乎没有集体经济。在实施养老保险中，集体资金拼盘应当占很大部分，但按照目前各区村级集体经济发展现状，集体资金拼盘难度很大。三是撤村转居的养老保险政策不明。现行的基本养老保险政策规定的标准与目前年老农民实际养老标准相差一半，基层干部担心撤村转居后年老农民的养老金从何处落实。四是养老金标准低。据调查，农村居民普遍反映，村转居后，村民改为居民，在养老保险中应该享受城镇居民养老保险政策，现行的年老农民养老金标准较低，一般在每月100-250元之间。
　　（三）集体资产量化难。撤村转居是村民对集体利益的最后一次分配，农村长期以来积累的矛盾也会集中触发和显现。在资产量化方案中，要考虑方方面面的利益群体。特别是在土地征用工作中农转非人员情况复杂，在农转非中有安排工作的，有没有安排工作的，还有大集体、小集体和农嫁非、非嫁农、农嫁农等情况，资产量化对象十分复杂。
   （四）村转居后的居民就业难。特别是各级开发区的“拆迁村”村改居后农民转变为居民，但农民素质普遍转低，只能从事农业生产和简单的体力劳动，特别是一些年纪较大的农民就业更加困难，增收难度较大，生活保障问题突出。
  　三、对策建议

（一）充分认识村改居的重要意义。实施撤村转居是大势所趋，有利于加快小城镇建设步伐，推进我市城镇化进程；有利于缩小城乡差距，改变我市城乡二元结构；有利于加强城市管理和社会治安综合治理，提升我市城市形象。推进撤村转居工作，既是实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观的客观要求，也是我市经济社会发展的现实需要；同时还要充分认识撤村转居工作的长期性、复杂性和艰巨性。因此市委、市政府要尽快成立班子，明确各级各部门职责，责任到人，研究制定撤村转居工作的配套政策，加强指导。

（二）坚持遵循四个原则。一是要坚持村民民主自治原则。撤村转居工作是一项十分复杂的工作，改革中的情况错综复杂，涉及面广。因此，改革中的每项决策都是重大的村务活动，涉及每个村民的切身利益，必须坚持村民自主决定，由村民代表大会决定村改居方案中的每项决议，并经三分之二以上的村民代表通过决定。二是要坚持分步实施、循序渐进的原则。要根据撤村转居的条件和标准，做到成熟一批改革一批，力求分步实施、稳步推进。三是要坚持依法办事的原则。撤村转居工作是村民共同关注的热点，特别是村改居工作必然触发村里原来各种积累的矛盾，只要有一点工作上的疏忽，没有依法办事，就有可能使改革受阻。因而，在改革工作中必须坚持依法办事的原则，维护集体经济和村民的合法权益。四是要坚持让利于民的原则。这些村的村民在推进城市化发展中作出了重要贡献，政府在制订撤村转居政策中，必须坚持让利于民，从解决村民的生活出路、养老保障等问题出发，为撤村转居营好良好的政策环境。

（三）处置好农村集体土地。目前，我市这些村农民集体所有土地按现状划分可以划分为集体建设用地、农户建房用地、农用地和未利用地。建议市政府对土地权属明晰、依法批准的集体建设用地，政府以优惠的政策，交纳一定费用后转为国有出让土地。然后按照股份制形式，把村集体全部资产量化到人，再由全体村民代表大会讨论表决是否成立股份公司，如成立股份公司，则作价入股；如要兑现货币，则按照资产拍卖序公开拍卖。同时明确，村集体资产的绝大部分是用于村民交纳养老保险金。对村民的房产用地，建议政府采取优惠的政策，交纳一定的费用，全部转化为国有出让土地，并发放有关房产证和土地证。对集体农用地和未利用地实行统一征(转)用，征地补偿参照征地管理的有关规定执行，政府同时要继续对土地征用村给予发展空间，发展空间用地由国土部门收购，按照商业用地价格上幅一定比例给被征地村，作为村养老保险资金。对已建地上建筑物但尚未经依法批准的用地，按照清理违法用地补办手续的政策执行;属于新《土地法》实施后发生的，按新《土地法》处理;实际发生土地转让的，应补交各项费用和土地转让税费。对城市规划区外，可能长期不能征用的村集体土地，以股份形式量化到人，实行土地流转。
　　（四）处置好农村集体资产。农村集体资产处置可分三步走：一是清产核资。按有关规定全面清查核实各种资产、负债和所有者权益，界定权属，明确产权关系。二是界定股东资格。根据各村实际，确定改制基准数，统计在册人员，并经村民代表会议确认后公布。股东资格应按照“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则进行界定，并必须经村民代表会议确定，张榜公布。三是设置股权。改制村要按照清产核资确认的净资产为总股本金，按照村民自治的要求，由村民代表大会讨论，确定从总股本金中提取一定的资金作为风险金，作为支付撤村转居成本和历史遗留问题。资产股份量化后，开始召开村民代表会议，由村民代表大会讨论决定股权是否变现，如有三分之二以上村民代表同意将股权变现，就按照拍卖程序组织对集体资产进行拍卖，拍卖所得和村其他收入作为股本金，在扣除养老保险金后量化到个人。如要继续实行股份制，成立股东大会，建立股份公司形式的现代企业制度。
　　（五）统筹考虑撤村转居居民的社会保障问题。我市实施的失地农民生活保障办法，男60周岁，女55周岁一般每月可以领取的养老金标准为200元左右。但村民普遍认为，撤村转居如套用失地农民生活保障办法那标准太低，既然已转为城市居民，应与城市最低档的城镇职工养老保险政策相一致。为此，我们建议：一是参照外地的做法，要按照城镇职工最低档的养老保险标准制订撤村转居的养老保险政策，使撤村转居的居民真正与城市居民同等看待。二是要做好失地农民养老保障办法与城镇居民养老保障办法的衔接。没有实行“村改居”的失地农民，要先实行失地农民养老保险办法，实施撤村转居后，失地农民养老保障体系可以归入城镇居民养老保障体系；实施撤村转居时，村民没有实行失地农民养老保险的，应直接纳入城镇居民养老保障体系。三是要考虑各村集体经济的实际，由社会保障部门制订多档养老保障标准，各村可根据自身条件和村民意愿选择一种，同时还可以一次性交纳部分后，再由村民分年度交纳，从而把养老保险标准的选择权交给村民代表大会。但是政府对各个村改居的每位村民养老保险补助应当统一，以求得平衡。四是要从政策上解决养老统筹资金问题。主要从四块资金解决，一块是村集体房产土地转为国有出让土地，从房产资产拍卖所得中解决；第二块资金是未利用地和农业用地实行统征，农村劳动力安置费直接用于养老保障资金；第三块是政府对征地村要继续留有发展空间，发展空间土地由政府回收，按商业用地标准返一定比例给村里；第四块是市、区政府补助。五是在解决养老保险的基础上，政府要考虑出台医疗保险的政策，解决大病统筹的问题。
　　（六）加快推进社区管理体制改革进程。开展撤村转居后，撤消村委会建制，撤村后的居民安置管理办法有二种，一种是较分散的村，按属地管理原则划归所在社区居委会管理，并从村改居改革风险金中提取一定资金给社区居委会；另一种是村民群居规模较大的村（规模在1000户以上的），改建社区居委会，按规定选举产生社区居委会领导班子。对原村两委会成员特别是村书记和村民主任的安置问题，可参照如下做法：一是按照任职的年限，制订一定的标准，给予一次性的经济补偿。二是属“一村转一居”的，原村委会成员可以过渡为社区居民委员会成员，任期届满后换届。三是对于因受社区居委会成员名额限制未被选为社区居委会成员的，可招聘为社区居委会专职工作者。对于村改居后的社区居委会，市政府要按照对待其他社区一样予以设施和政策配套。
　　（七）解决好撤村转居后居民就业问题。主要有三条途径。一是要加大村改居居民的技能培训力度，通过开展订单式培训和企业用工培训，增强劳动技能，努力实现充分就业。二是要成立社区劳动服务站，引导就业。社区可根据实际情况设立“劳动服务站”，承担辖区内劳动关系协调工作任务，与市、区劳动就业服务机构形成三级服务网络。三是加强政策扶持。对村改居居民失业人员，发放《失业证》，并按城镇失业人员有关规定享受再就业扶持政策。特别是4050人员、夫妻双方同时失业的、单亲家庭需抚养子女的一方或正在享受最低生活保障的就业难人员，给予重点扶持。劳动服务站对村改居失业人员开展免费推荐就业服务，成功推荐就业并促使用人单位与劳动者签订一年以上劳动合同，社区居委会开辟社区公益性服务岗位安置就业，市财政给社区劳动服务站补贴。
　　（八）做好社会管理事务工作。市、区有关部门和单位对撤村转居后的居民，要与其他城市居民一样享受同等待遇，如在小孩就学、供电、供水、供气、城市最低生活保障等上一视同仁。同时，要强化撤村转居后社区的管理，落实管理措施，增加整治投入，逐步达到中心城区的管理要求。撤村转居后，市政基础设施，如道路、路灯、环卫、绿化、供电供水等方面的建设和管理，纳入市政府统一管理范围，所需经费从城市建设维护资金中解决。