福建省引导规范农村土地承包经营权有序流转

 

 

      近年来，福建各地在稳定家庭承包经营制度的基础上，遵循“依法、自愿、有偿”原则，积极推进农村土地承包经营权的流转，对推进农业结构调整、促进农业规模经营、加快农村劳动力转移、增加农民收入起到了积极的作用。但在农村土地流转过程中也出现了一些不容忽视的情况和问题，如何进一步引导、规范土地使用权的有序合理流转，处理好其中的各种主体的利益关系，制定有效推进农村土地流转的政策措施，是当前发展农业和农村经济的必然要求和重要方面。
　　一、当前福建省农村土地流转的基本情况
　　福建省农村土地流转始于八十年代后期，近年来发展势头有所加快，并已形成一定的规模。据农经部门统计，到2008年底全省有164.67万亩承包地进行了土地承包经营权流转，占实行家庭承包经营耕地总面积10.80%，比上年增加1.5个百分点（见下表）。通过土地流转实现适度规模经营的土地面积32.23万亩，比上年增长63.8%，占家庭承包经营土地总面积的2.11%。从流转的组织形式看，以自发流转为主。从我们调查情况看，漳州市约有80%的土地是农户与公司、专业合作社、种植大户之间自发进行流转的，只有少部分是委托乡村组织进行流转。南平市农户之间自发进行土地流转的占到86%，而委托乡村组织形式开展流转的只占14%。从流转的基本形式看，以转包和出租为主。随着流转主体的日趋多元化，流转的形式也出现多样化趋势，但仍以转包和出租为主要方式流转。到2008年底，全省转包土地60.97万亩，占流转土地总面积的37.03%，租赁土地74.46万亩，占流转土地总面积的45.22%，以转包和出租方式流转的土地面积占土地流转总面积的82.25%左右。以入股形式进行土地流转，目前尚处于探索和起步阶段，全省流转土地总面积1.26万亩，仅占流转总量的1.64％。
　　转包和出租是当前农村土地流转中主要的土地流转形式，也是目前各方能普遍接受的比较符合市场化规律的农村土地流转形式。从流转的用途看，区域差异明显。由于不同区域的农业资源条件和经济社会水平各不相同，流转用途差异明显。闽北地区流转土地以种植水稻等粮食作物为主，近年由于烟草部门资金投入力度较大，种烟比较效益较高，流转土地用于种植烟叶的面积规模迅速扩大；闽南地区流转土地以种植经济作物为主，漳州市流转土地用于种植蔬菜的面积约占全市流转总面积的一半左右。从流转的主体看，参与主体趋于多元化。随着农村土地流转进程不断加快，一些社会工商企业、农业产业化龙头企业、农民合作经济组织等也参与了农村土地流转，并逐渐成为农村土地流转的参与主体，这种现象在沿海地区较为明显。据漳州市统计，由企业（包括台外资企业）带动的农村土地流转面积约占全市农村土地流转总面积的70%左右。漳州市现有国家级重点龙头企业2家，省级重点龙头企业21家,市级龙头企业105家，有各种农业产业化组织1762个，带动农户80.8万户，带动基地412.6万亩。
　　二、当前福建省农村土地流转的主要做法和经验
　　1．积极扶持，政策驱动。
　　为进一步落实农村土地承包法规政策，切实维护农民土地的承包权益，《省政府办公厅转发省农业厅关于进一步加强农村土地承包管理工作的意见的通知》（闽政办[2008]103号），要求各级政府要按照依法、自愿、有偿的原则，正确引导农户流转土地承包经营权，促进多种形式的适度规模经营健康发展，各级农业行政主管部门特别是农经管理机构要加强对土地承包经营权流转的指导和管理。福建龙岩市委、市政府制定下发了《关于进一步加强农村土地承包管理的通知》，要求“各级政府每年从土地出让金中拿出一定比例的专项资金，用于扶持建立耕地流转示范片所需的农村基础设施建设等。”此后，市政府又印发了《2008年大田农作物生产十条措施》，提出“市在每个县（市、区）扶持3-5个连片300亩以上规模经营示范片，每百亩补助5000元，并优先安排农业基础设施建设项目。”
　　各县(市、区)认真落实市政府措施要求，制定相应扶持政策,鼓励和引导土地适度规模经营。三明市在认真组织调研的基础上制定下发了《三明市人民政府关于促进和规范农村土地承包经营权流转的工作意见》，沙县政府也印发了《关于推进农村土地承包经营权流转加快发展现代农业的实施意见》（沙政[2007]158号），并针对农村劳动力大量外出经营沙县小吃，一些乡村出现了“农民荒”和部分耕地抛荒等现象，为引进外来劳动力到该县从事农业生产，弥补其农村劳动力不足等问题，县政府制订出台了《关于吸引外来务农人员到沙县发展现代农业的鼓励措施》，从外来务农人员的户籍管理、子女就学、医保社保、金融贷款、技能培训、权益维护等六个方面，制订了16条鼓励措施。各乡（镇、街道）也结合当地实际，研究制定了吸引外来务农人员的配套措施。晋江市安海镇根据《晋江市扶持农业产业建设优惠政策》（晋委［2004］15号）文件精神，镇政府制定了配套扶农措施，加大对土地流转的扶持力度。
　　对流转土地连片100亩以上，期限10年以上，一次性给予每亩补贴50元；连片建设标准大棚（6×30米）8个以上，发展反季节蔬菜、花卉等经济作物生产经营，每个大棚补贴2000元。通过这些优惠政策的落实，大大降低了土地流入方的生产经营成本，充分调动了农村种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社等组织参与农村土地流转的积极性。
　　2．招商引资，项目拉动。
　　土地能否顺利、长期流转，关键要靠大项目、好项目的带动。福建省沙县在引进项目这方面作了大量工作，具体是：（1）策划包装一批农业项目。各乡（镇、街道）根据本辖区内的农村土地使用现状，围绕招商引资、土地流转等工作，科学编制农业产业发展规划，并按照产业规划包装了一批农业项目。（2）明确招商引资任务。县政府把农业招商引资任务下达给各乡（镇、街道），要求6个土地流转试点镇（街道）2007年内完成农业储备项目3个以上，投资300万元以上的落地项目3个以上；其余6个乡（镇）年内完成农业储备项目2个以上，投资300万元以上的落地项目2个以上，对任务完成情况年终进行考核评比。（3）组织专场招商。2007年8月8日，县政府在漳州市举办了农业专场招商暨项目推介会。这场推介会共邀请了220多名海内外客商参加，达成合同项目30个，总投资8.73亿元；达成意向项目10个，总投资0.82亿元；推介项目21个。
　　3.试点示范，全面带动。
　　为全面推开土地流转工作，2007年龙岩市农业局下发了《龙岩市农村土地承包经营权流转试点工作方案》，在各县(市、区)耕地抛荒较为突出的乡镇选择2-3个点开展土地流转试点，鼓励承包户通过转包、租赁、互换、入股等多种形式流转土地，鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的种养大户、农业龙头企业、农民专业组织等单位或个人到示范片投资效益农业，连片开发农户流转的土地。各县(市、区)按照市政府要求，加强了百亩以上县级耕地流转示范片和300亩以上市级示范片的建设工作。据统计，目前该市连片经营耕地规模在100亩以上的253片，流转耕地面积5.5万亩，其中300亩以上的55片，流转面积2.4万亩。全市建立300亩以上市级流转示范片28个，100亩以上县级流转示范片80个。
    三、当前福建省农村耕地流转中出现的主要问题及成因
　　总体上看，目前全省农村耕地流转工作还处于自发阶段，流转规模相对较小、流转行为不规范、服务机构不健全、流转机制不完善，农民收益较低。
　　1.思想认识不够到位。
　　一些地方基层干部存在求稳怕乱思想，认为土地流转是农民个人的事，政府没有必要去管，个别干部甚至认为这项工作涉及面广、政策性强、情况复杂，若做不好，反而给自己添麻烦。一些地方群众对土地流转政策认识不清，怕流转后会失去耕地，特别是在中央出台了一系列惠农政策，全面取消了农业税，对种粮农户实行各项补贴的情况下，“恋土”情结加剧，再加上农民进城务工存在诸多不确定因素，如不能为其解决好住房、就业、医疗、子女教育、社保等方面的保障，农民视其承包地为生活保障的最后一道防线，依赖程度高，他们宁愿土地抛荒也不愿让自己的土地流转出去。由于上述各种因素，一些地方对土地流转重视不够，引导不力，服务滞后，有的甚至出现放任自流现象，影响了土地流转的顺利进行。
　　2.流转机制不完善。
　　目前农村土地流转的管理机制、服务机制不健全，乡村基层政府在土地流转上缺少应有的管理、引导和服务，土地流转缺乏约束力和规范性。农村经营管理机构作为指导、管理农村土地流转的职能部门，但机构不健全、职能不明确、编制经费不到位的现象普遍存在，很难有人力和财力投入到农村土地流转的指导和服务中来。以漳州市为例，目前漳州市大部分的乡镇只有1至2名农经工作人员，有20多个乡镇没有专职的农经工作人员。乡镇农经机构不健全、农经力量薄弱、工作手段不适应，以致目前大多数地区仍没有建立一套完整的农村土地流转服务管理制度，没有制定规范的操作流程，农村土地流转管理、服务机制尚未形成，农村土地流转服务缺失，指导监管不到位，缺乏约束力和规范性。
　 3.流转行为不规范。
　　由于土地流转机制不完善，指导监管不到位，流转信息不畅，大部分土地是农户之间的自发流转，造成土地流转的随意性很大，流转行为不规范，土地流转以口头约定为主。据福建省龙岩市初步统计，土地流转有签订书面合同的不到30%。另据我们在浦城县调查，浦城全县农村土地流转合同基本上是以“口头协议”为主，不进行登记，且大部分是在亲戚、朋友或相互关系较好的农户之间内部、私下流转，没有履行必要的手续。就全县签订的少部分各种书面协议中，也尚有60%以上的合同不够规范和完善，如合同内容不齐全，流转面积、标的不准确，流转双方的权利和义务及违约责任没有具体规定等。而且土地流转往往没有备案。这容易导致双方权利义务关系不清，再加上缺乏必要的公证和监管，潜伏矛盾隐患，容易引发纠纷，且调处困难。
　　4.流转市场发育不足，信息不畅。
　　土地流转供求信息的高效与准确提供对土地流转意义重大，而且也是农业信息化的内在要求。但目前福建省土地流转市场发育不足，信息不畅。据了解，本省到目前多数乡镇未成立土地流转中介组织，多数农村都没有建立土地流转信息平台，谁要流转，谁来流转，怎么流转，缺乏供需信息沟通和利益协调机制，流转不畅。这样往往会出现有流转土地意向的农户找不到合适的受让方，而需要经营土地的受让方却又找不到合适的出让者。现行通常的操作办法是，有土地需求的企业或大户先找到镇、村，通过镇、村再去组织土地流转，而一般农户间的流转则是自找接受对象、自议流转价格。究竟有多少农户愿意流转土地，底数不清，外界也没有渠道可以获悉。极大地影响农村土地在更大范围内和更高层次上的流转，进而影响土地流转的规模、速度和效益。
　　5.农民的收益权出现“低位固化”现象。
　　在土地流转中，农民的收益权出现了“低位固化”现象，即用流转合同把每亩收益固定在一个较低的水平上，尤其有的合同租期长达20年、30年，农民收益权的“低位固化”现象就更为突出。农村土地流转价格，从理论上说应该由流转双方协商确定，主要由亩均产出效益和土地供求关系决定，但从漳州、南平等地调查的地区看，土地流转费不是通过“竞价”谈判谈出来的，基本上是比照种粮的效益来定的，如用于种植经济作物的土地流转费一般是400-500斤稻子/亩，用于种植水稻的土地流转费一般是200-300斤稻子/亩，这种价格目前基本上和种粮的亩均效益持平，但长远看，至少没有计算农田基础设施破坏恢复的成本、地力破坏恢复的成本。农民处在土地流转收益的末梢，与流转公司、种养殖大户之间未能建立起合理的利益分配机制，出现了“农户得利过小、流转公司（大户）得利过大”的利益分配格局。但随着土地要素、粮食产品等价格上涨，国家惠农政策力度加大，农民的意识会觉醒，到那时可能会出现新的利益纷争。
    四、引导与规范福建省农村土地流转的建议
　　1.落实政策，加强引导。
　　进一步贯彻落实《农村土地承包法》、《物权法》、《农村土地承包经营权流转办法》、《福建省实施<中华人民共和国农村土地承包法>若干问题的规定》及今年《省政府办公厅转发省农业厅关于进一步加强农村土地承包管理工作的意见的通知》等法规政策，抓紧做好延包后续完善和土地承包规范管理工作，建立健全土地承包经营权登记制度，做好土地承包经营权证的管理工作，及时办理土地承包经营权证换（补）发、变更申请，加强土地承包档案规范管理，加强机动地等农村集体土地其他承包方式的规范管理。全面落实和维护好农民土地承包权益，使农民真正依法实现对土地的占有、使用、收益和处分权利，正确引导土地承包经营权流转，提高土地资源使用效率，在有条件的地方实现多种形式规模经营，引导农业集约化经营。对集中连片的土地流转和规模经营的土地，有关部门要优先列入土地整理、标准农田建设、农业综合开发和特色农业生产基地建设项目实施。规模经营业主因生产需要建造简易仓库、晒场等临时性用地，在符合土地利用总体规划的前提下，国土部门要简化审批手续，优先办理临时用地等手续。农业部门建立与规模经营业主的定点联系制度，优先为他们提供适用农机具、农作物优良品种，免费为他们提供生产技术培训、信息咨询等服务。
　　2.健全机制，培育市场。
　　建立健全农村土地流转管理制度，坚持依法、自愿、有偿的原则，积极引导农户开展土地流转，2009年选择若干个县开展土地流转规范化管理试点，以后逐步扩大试点范围。一是建立土地流转工作的管理机构。赋予县(市)、乡(镇)农业主管部门管理土地流转的职能，明确其在宣传政策、协调利益、规范程序、调处纠纷、沟通信息以及建立台帐等日常管理方面的职责要求。同时，把土地流转工作作为村两委特别是村委会的一项重要职责，更加有效地发挥村级组织在土地流转中的引导、协调、管理和服务作用。但政府的定位必须明确，就是在尊重农民意愿的基础上积极引导、搞好规划、提供服务。政府包括行政村组织不能由引导变成领导，否则就形成了干预，将埋下许多隐患。二是建立土地流转服务体系。推动乡镇一级积极组建土地流转服务中心，负责做好农村土地流转政策咨询，收集发布农村土地流转供求信息，统一使用省农业厅制发样本格式合同，指导农户与业主签订流转合同，建立完善土地承包和流转台帐，加强土地承包和流转档案管理，监督流转合同的履行等服务工作，防范和化解土地流转风险。在村级设立土地流转服务站和信息员，负责本村土地流转情况调查、上报土地流转供求信息等工作。在有条件的地方推行土地承包经营权证流转网络化管理，逐步建立土地流转信息化管理系统，建立健全县（区）、镇乡、村组三级联网的土地流转信息和信息库。三是建立流转经营主体准入机制。村集体或乡镇土地流转服务机构对农户委托流转的土地，除承包方必须出具书面委托书，明确委托的事项、期限和权限等外，还要根据相关条件设置经营主体准入条件，并对规模经营主体的资信情况、经营能力、项目的可行性等进行审查。指导各市、县（区）要根据不同地类、不同产业，逐步建立以市场为导向的土地流转价格机制，加强对农用地的分等定级工作，保障流转市场规范、有序。
　　3.建章立制，规范运作。
　　针对目前土地流转工作中存在的问题，指导各地规范运作程序：一是民主议定。凡是由集体统一组织流转的，无论采取哪种形式，其流转期限、租金的确定，必须经当事人的同意后方可进行。在土地集中连片流转过程中，对于个别不愿流转的农户，由集体经济组织出面，在尊重农民意愿和不影响农户经营收益基础上通过调整和互换等多种形式予以解决。二是规范程序。以转包、互换、出租、入股等形式流转的，农户应向发包方备案，以转让方式流转的，应向发包方提出申请。受让方将农户以转包、出租方式流转的土地再行流转的，应取得原承包户的同意。当事人要求鉴证的，乡镇经营管理部门要予以及时办理。凡以转让、互换方式流转的，要及时注销、变更土地承包经营权证书。三是逐级审批。凡向本村以外流转土地的，须向村集体经济组织提出流转申请，经审议通过后方可实施。情况复杂的须向乡（镇）政府请示，由乡（镇）政府把关。四是签订合同。签订书面合同内容应包括流转的期限，土地名称、坐落、面积、用途、价款及支付方式，双方应履行的义务、权利、违约责任等，合同要报发包方登记备案。五是监督管理。流转双方在达成协议并签订合同后，须到乡镇土地承包合同管理部门办理备案手续，加以确认，接受管理和监督。
　　4.切实保护土地流转中农民的利益不受损失。
　　确立土地流转合同时，为防止农民土地流转收益降低及市场价格波动的影响，可以采取流转收益指数化或与土地实际经济效益挂钩的方法切实保护流转中农民的利益，如对流转期限在三年以上的规模流转，流转价格的确定应采取实物计价、货币兑现或根据项目盈利水平和物价上涨情况分年段确定增长幅度，以避免土地价值增加而农民土地收益不变现象，确保农民长远土地收益不降低，最大程度保护农民利益。
　　5.推进农村土地承包纠纷仲裁试点。
　　2009年，选择若干个县开展土地承包纠纷仲裁试点，对流转纠纷进行调解、仲裁，依法维护流转双方的合法权益。同时要进一步强化乡镇调解工作，建立健全民间协商、乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处体系；加强与国土、纪检监察、民政、农办、信访等部门的沟通联系，进一步健全和完善部门协作机制，把农民土地承包权益落实好、维护好。
　　6.强化政策措施，改善土地流转的环境条件。
　　一是按照有关法律法规规定，强化对农户抛荒土地等行为的制约和处置力度，促使无耕作意愿和能力的农户增强流转土地的主动性。使按时耕作成为承包了土地经营权的农民的法律义务。对因各种原因不能或不愿亲自耕种土地的农户，有义务委托所在乡（镇）村组织，在不改变农户对承包地经营权的前提下，组织劳动力及时代耕代种，避免土地荒芜。农户若愿意耕种，可适时收回承包地。二是加大对有条件接受土地流转者的扶持力度，特别是进一步制定具体有力的扶持专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体的各项优惠政策，鼓励其更好地使用和经营土地。三是继续探索推进户籍制度改革和农民工政策的落实，包括统筹社会保障等，推进城乡一体化进程，使农村土地流转的外部条件有根本性的改善。
　　7.加大财政扶持力度。
　　建议中央及省财政加大扶持力度，在每年财政预算中安排一定额度的专项资金，作为开展农户土地流转、培育规模经营主体和建设乡村土地流转服务组织工作试点经费。同时，积极探索建立推进土地承包经营权流转的专项扶持资金的增长机制。
　　8.强化金融信贷支持，鼓励农村土地经营主体做大做强。
　　建议有关部门出台相关政策，农行、农村信用社等要加强对规模经营主体的信贷支持，把规模经营主体作为信贷支农的重点，每年安排一定额度的农业信贷资金，帮助解决规模经营业主季节性、临时性所需生产经营资金。对经营效益好，经济实力强、资信好的土地流转经营主体给予一定的信贷授信额度，简化贷款手续，允许经营主体以联保等形式办理贷款手续。
                                                                                                    二0一0年十月六日