关于农村土地确权登记颁证工作中的几个问题
安徽省农经学会会长 陈 进
2013年6、7月份，我们分两次对六安市金安区、宿州市埇桥区、滁州市凤阳县的农村集体土地所有权、农村集体建设用地、农村宅基地使用权和农村土地承包经营权确权登记和颁证工作进行了为期两周的深入调研。
从我们调研所了解的情况看，六安、宿州、滁州三市的农村集体土地“三权”确权登记工作已基本完成。如宿州市集体土地所有权确权登记发证率已达98.6%，集体建设用地使用权发证率96.5%，宅基地使用权发证率97.1%。三市的农村土地承包经营权确权登记试点工作也在稳步推进。六安市金安区马头镇、横塘岗乡，凤阳县小岗村、宿州市砀山县唐寨镇齐庄村民组、埇桥区灰古镇小童村民组的土地承包经营权确权登记的试点工作已取得了阶段性的成果，即将颁发证书。
在三市推进农村集体土地所有权和土地承包经营权试点工作中，取得了一定的成效，也摸索出了一些经验和办法，但也存在着一些急待解决的问题。
一、当前农村土地确权登记颁证中存在的主要问题
1、农村土地确权登记分属不同部门，确权的主体和性质尚不明晰。
一是土地所有权和承包经营权确权发证分属国土和农业两个部门。根据国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记工作的通知》（国土资发[2011]60号）和国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定，农村集体土地所有权、集体建设用使用权和宅基地使用确权的登记发证属于各级国土资源部门负责。根据农业部等六部委办局下发的《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见（农经发[2011]2号）规定。农村土地承包经营权确权登记颁证工作属各级农业经营管理部门负责。目前，国土资源部门“三权登证发证”工作已基本结束，而农业部门的土地经营权确权登记试点工作，点上已取得了初步经验，面上正在扩试点，而且需要经五年时间才能完成此项工作，由于分属两个部门管理，工作中存在交叉和不协调现象。如金安区马头镇在土地承包经营权登记中，实测面积为45690.22亩，比二轮承包登记面积31150亩多出了14540.22亩，多出比例达46.7%。这样就和土地所有权确权登记有较大差别。又如埇桥区灰古镇小童村民组，经营承包数量是确权到村民组，就与国土部门所有确权到村有很不一致。
二是农村集体土地所有权发证主体不明确。根据《土地管理法》和国土资发[2011]178号文件要求，“属于村民小组集体所有的土地应由其集体经济组织或村民小组依法登记并持有土地权利证书”。但目前，国土部门土地所有权全部确权到村。由于缺少集体经济组织代表，均由村委会代为申请登记、保管土地权利证书。
三是农村集体土地和宅基地权属尚不明晰。宿州市埇桥区因四邻里纠纷不清而不发宅基地使用证的有16809宗，而且宅基地仅仅是使用权，既无法流转，也无法退出。农村集体建设用地如村委会、学校、医疗室等因无建设用地指标而无法发证，该区不符合发证条件计有18宗。这样，就离今年中央一号文件要求的“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”农村集体产权制度相差甚远。
2、确权登记认识尚不统一、基层推动此项工作的积极性不高。
一种认识是多此一举。我们在调查中发现，不少同志认为，土地承包经营权确权发证意义不大，作用不明显。这次承包经营权发证，主要是解决承包地块，面积、合同证书没有落实到户和四至不清的问题，而有些问题在二轮承包中已经解决，特别是2004年实行的中华人民共和国《农村土地承包经营权证管理办法》中，对承包经营权证书的内容、条件及换发、补发等都作了明确规定，只要认真检查落实这个管理办法就可以了，再花费很大的物力、财力搞确权颁证工作，实在是多此一举，起不到多大作用。
另一种认识是目前土地所有权确权到村，产权仍然是虚置，不如一次确权到户，即土地所有权私有化。目前的确权到村委会，产权仍然不明晰，没有财权主体代表。如果按市场经济原则，不如一次将所有权确权到户。但这样做又与目前的中国的政治制度和宪法相违背，而且也无法避免土地兼并、农民破产等问题发生。
再一种认识是怕影响农村稳定。按照这次承包经营确权登记要求，要全面丈量土地，明确地块四至不清等问题，就会引发很多矛盾。农民以为农村也要重新调整土地了，纷纷提出要求分地的要求。由于农民承包土地有国家补贴等利益的驱使，再加上对确权登记的预期，农民更看重土地，很多原有的矛盾突发，就很影响农村稳定，影响农村干部的政绩。因此，地方政府和基层干部都认为这项工作难度大，吃力不讨好，影响农村稳定，积极性普遍不高。再加上中央要求此项工作五年内完成，都在等待观望，走一步、看一步，工作推动的力度不大。
3、确权登记中遇到的政策性矛盾突出，工作力量和投入经费严重不足。
一方面，在确权登记过程中一些深层次矛盾开始突显。如，土地二轮承包后，中央明确承包土地“三十年不变”。1996年以后出生的人口基本没有分到承包地，确权中不少农民提要求新分承包地，再如出嫁女，娶媳妇、分家等因素，造成有地无证、有证无地、一地多证、一证多地的情况，不少农民要求重新调整承包地；又如一些地方擅自作出的土地“小调整“，给这次确权工作也带来一定的困难，农民要求解决利益不均衡的问题。再如，目前实施的土地整理项目，改变了原先的沟、渠、路、坝，打破村组之间的范围，地界也发生了新变化。少数农民仍要自己原来的承包地，造成新的矛盾需要协调解决。此外，由于大量农民工外出务工，承包地权属确认，找不到人签字，造成了一定工作难度。还有些历史原因造成的土地承包权属问题，因二轮承包时期没有解决，这一次则要彻底解决这些问题、难度不大。
另一方面，确权登记工作量大，也需要大量的经费投入。国家资源部门从到下都有管理机构和工作人员，乡镇有土地所和在编干部，再加上目前的“三权”发证只到行政村，确权登记的问题还不是很大。而土地承包经营权确权就不一样了，面对千家万户，就需要一大批工作人员和专门工作机构来运作，农村这方面的机构和人员非常欠缺。宿州市农村综合改革后，除埇桥区、泗县乡镇有经营站外，其它县、乡镇都没有经营站机构和工作人员。埇桥、泗县的经管站，也只有一、二个人，而且主要任务是搞中心工作，也没有把力量用在经管工作上，这种情况，在安徽全省普遍存在，如不健全工作机构，加强力量，确权登记工作任务是很难完成的。
农村土地承包经营权确权登记，需要经过一系列程序和流程规范。如要经过调查摸底、影像解释、制作宗地图、信息录入等14步工作流程。解决四至不清问题，就需要航拍彩图，要有不低于1∶2000的正影像图，还要有人到现场勘测。这一些程序和规范，都需要开支大量费用。据金安区马头镇实际工作计算，不算村、组干部和实测人员的工资，确权登记每亩需经费40元左右。安徽省全省8845万亩耕地，完成确权登记就需要30-40亿元。这样，平均每个县要投入4000万元左右。而且，这项费用和资金都属于各级地方财政支出。中央规定的确权登记补助经费仍未兑现，各级政府的确权费用也一时无法落实。
4、确权登记发证的后续工作亟待加强，相关政策调整尚未及时跟上
一是土地颁证和土地流转中尚有一些政策需要明确。我们所调查的市县中，除土地所有权证书已发到村外，集体建设用地和宅基地使用证有些还未颁发。如集体建设用地指标尚未落实、宅基地因为有些政策不明确也未发证。农村土地承包经营权证目前尚未颁发。主要是多出的土地面积如何登记问题尚未有明确的政策界定。另外，由于土地确权后，实际面积大于二轮承包地面积，有些农民要求确权给他，同时要求国家按实际面积发给补贴。对于已流转出去的土地，要求承租土地流转的大户，按多出的面积补给承包费，从而又引发了是否调整承包合同的法律问题。
二是土地确权后的相关改革以及与之相适应的新型合作组织尚待培育。江浙一些发达地区土地确权后，土地股份制合作社、集体社区合作社相继成立。安徽这方面合作组织虽然有一些，但尚未形成气候。我们在小岗村调研时，曾探讨能否用土地入股成立股份合作社问题时，县、乡、村干部都摇头、摆手，认为很难。
三是土地承包经营权的财产性功能尚未完全体现。随着土地承包权确权发证，就应当强化承包权的物权功能。一方面，对整家迁出的农户可有偿退出土地承包权，获得财产收益。另一方面，农户已取得经营承包权也可以向其它经营主体自由流转，获得经营方面的收益。因此，探索建立土地所有权、承包权和经营权三权分离的农地制度亟待研究解决。
二、解决农村土地确权登记与颁证工作中存在问题的意见和建议
1、要进一步加大宣传动员力度，形成全社会对农村土地确权登记颁证重要性的共识
一是提高对确权登记颁证的重要意义的认识。对农村土地进行确权登记颁证，就是为了改革农村集体产权制度，有效地保障农民的财产权利。建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求，也是依法保证农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的客观要求。只有确权登记颁证，才能做到农村集体土地权能完整、流转顺畅，从而才能保证农民合法的财产权利，这也是建立社会主义市场的必要措施。
二是提高对农村集体土地产权制度改革方向的认识。中国土地制度的改革的不在所有制，更不是要推行土地私有化。改革农村集体产权制度，就是要将土地确权到农民集体经济组织，通过集体组织成员资格的界定，把农村集体土地的成员权和财产权利结合起来，从而解决农村集体土地“人人有份也人人无份”的产权虚置问题，更加激发农业农村发展的活力，调动农民生产经营的积极性。
三是要提高对农村土地承包权确权登记概念和内容的认识。农村土地承包经营权确权登记就是妥善解决农户承包地面积不准、四至不清等问题，通过确权颁证从而将土地承包经营权物化，允许承包经营权转让、入股、抵押，从而推动生产要素的流动。使承包权和经营权进一步分离。农民就可以有偿退出土地承包权，土地经营权也可以同样自由流转。从而实现农民土地承包权、经营权的财产化。
土地确权、登证颁证是一件事关九亿农民的头等大事。建议中央和地方要加大宣传、教育力度，理论界要编写相关读物、使人们弄清楚确权登记的理论依据从而在全社会形成共识，推动这项事关三农改革的大事顺利进行。
2、要以国务院名义，统一出台政策，指导全国的农村土地确权登记颁证工作
一是建议中央抓紧研究制定相关配套政策。如新增人口要地的突出矛盾，农民对确权登记实测新增土地面积与惠政策补贴挂钩的诉求，农民宅基地流转和“小产权”房政策等。
二是协调好有关政策。如农村宅基地国土资源部门颁发的是使用权证。而2013年中央一号文件则提出“加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权的地籍调整”，两者权属性质不一致需要统一政策口径。
三是要认真总结各地经验，以国务院名义出台具体指导意见。如四川成都、重庆市都相继出台了有关土地确权登记的政策，广东省出台城镇发展规划，则“允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益”。建议对实践已经证明是比较好做法和经验基础上，提出全国性的指导意见。又如关于用五年时间基本完成农村土地承包权确权登记工作，时间拉得太长，不利于集中解决问题，建议有条件的地方，可以缩短年限，提前完成。
3、要切实加强组织领导，解决农村土地确权登记力量和经费不足问题。
建议中央要加强农村土地确权登记颁证的领导工作，成立领导小组和专门办公室，负责指导和协全国的这方面工作。建议中央加大确权登记颁证财政补助额度，特别对中西部地区给予适当倾斜。
建议安徽省委要成立土地确权工作领导小组，统一指导全省工作。要在总结全省确权登记试点工作基础上召开一次全省工作会议。以省委、省政府名义出台指导性工作文件，争取下半年全面启动全省农村土地承包经营的确权登记工作。要加强基层农经站工作，解决人力不足问题。建议省委省政府进一步明确土地确权登记工作省、市、县财政投入比例，也可以把此项工作列入民生工程，由省财政承担大头，市、县财政配套要解决所需经费问题，以保证确权登记工作能顺利进行，任务能得到落实。
四、要切实抓好确权登记相关配套和后续工作
国土资源部门要进一步做好确权到村民组的工作，并与有关部门配合，出台集体经济组织成员资格界定的具体办法，确保所有权确权真正做到农户受益。
农业部门要试点已经结束的乡、镇、村，进一步做好集体产权界定和农民股份制社区性合作组织组建的试点工作，以实现农村产权制度明晰，更好地促进农村经济发展，有效地促进农民增收，保障农民的财产权利。
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