乡镇人大“三虚”现象及对策

乡镇人大是我国人民代表大会制度的重要组成部分和基础，处于五级人大的最基层，与其他各级人大相比，它更便于接近广大人民群众、更能加深和密切党和国家同人民群众的联系，是最接“地气”的国家权力机关。但令人遗憾的是，近年来一些乡镇人大工作几乎瘫痪，职权虚化、职责虚位、职能虚弱。“三虚”现象与人大的制度设计相差甚远，与十八届三中全会“推动人民代表大会制度与时俱进”背道而驰。

职权虚化。宪法和法律赋予了乡镇人大重大事项决定权、监督权和选举权，由于法律没有赋予乡镇人大主席团和乡镇人大主席、副主席代行乡镇人大的权力，也就是说“三权”只能依靠召开乡镇人代会来实现。但从现实情况看，法律规定的“每年至少召开一次人代会”，实际成为多数地方“一年一次”的惯例，更有甚者悄悄撂荒。绝大部分乡镇人代会会期为一天，有的半天，人代会仅仅是履行一下法律程序。实际结果是乡镇人大基本上放弃了“三权”行使，应有作用得不到充分有效发挥。

职责虚位。法律与现实的脱节，乡镇人大工作常常处于尴尬的境地。乡镇人大主席、副主席和乡镇人大主席团往往想管不能管，乡镇人代会该管无法管、名管实未管。法律赋予乡镇人大13项职权，表面上职权很大，职责很重，实际是“高高在上”，很少运用。乡镇人大失位、缺位、虚位现象严重。人大主席、副主席在乡镇工作一盘棋的结局下，大都分管了党政的具体工作，未能发挥人大主席、副主席在闭会期间的职务作用，“种了别人的地，荒了自已的田”。

职能虚弱。乡镇一般设人大主席1人，副主席1至2人，不少地方主席由同级党委书记或副书记、委员兼任，人大工作的机构设置、人员配备与法定职责和现实需要不相适应。一些乡镇人大没有专职工作人员，人大主席是“光杆司令”，工作“唱独角戏”。如笔者所在的滁州市共有94个乡镇人大、8个街道人大工委，现有专职人大主席和工委主任59人，占57%；只有39位专职副主席、9名专职工作人员，人员配备与法定职责和现实需要不相适应，也影响了人大工作。

扭转乡镇人大“三虚”现象，笔者认为党委是关键，相关机构及人员应严格执法，下大力气做好以下几方面工作。

各级党委要保证和支持乡镇人大依法履行职责。党委要加强对乡镇人大工作的领导，但不能代行职责，应把重点放在保证和支持乡镇人大依法履职上。要保证法律赋予乡镇人代会各项职权得到贯彻落实，保证乡镇政府摆正位置，自觉执行乡镇人代会的决议、决定。

调整正副乡镇长职务必须履行法定程序。正副乡镇长由乡镇人代会选举产生，必须对乡镇人代会负责。在实际工作中，往往存在“一纸调令就走人”的现象，使人们误以为正副乡镇长只需对上级负责就行，忽视了对人代会负责。要树立并强化正副乡镇长对乡镇人代会负责的认识，党委要引导人们珍视乡镇人代会的职权。乡镇政府领导人员职务的变动，依据现行的法律必须召开人代会，由乡镇人代会选举或接受辞职后才能上任或离职。

应根据具体情况增加人代会次数，努力提高会议质量。只要是法律规定由乡镇人代会讨论决定的事项，都必须由乡镇人代会讨论决定。随着民主法治进程的不断推进，为了行使法定职权，笔者认一年一次的人代会很难满足乡镇人大工作的需要，应根据具体情况，增加人代会的次数。召开人代会时，要做到准备充分，时间有保证，审议、审查认真。

乡镇人大主席、副主席要依法履职，不能“不务正业”。根据地方组织法的规定，乡镇人大主席、副主席不得担任国家行政机关的职务，其主要职责是在本级人代会闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。要改变乡镇人大主席、副主席分管政府工作，行使行政机关职权的做法。

组织好代表闭会期间活动，切实发挥代表作用。乡镇人大代表直接工作、生活在人民群众中间，与人民群众有着天然的联系。乡镇人大要团结代表、组织代表，充分发挥代表在决定重大事项中的参与决策作用、在政府工作中的监督协助作用、在联系群众中的桥梁纽带作用、在推进发展和构建社会和谐中的模范带头作用。

为乡镇人大开展工作提供各种保障。要健全乡镇人大工作机构，配齐配强乡镇人大主席、副主席和工作人员，配备必要的工作设备，人大开展活动的各项经费要列入乡镇财政预算。要为乡镇人大开展工作提供各种保障。

乡镇人大和党委、政府的领导应同等推荐安排。要改变那种在党委、政府任职年龄到限后再到人大任职的做法。党委从干部配备上要改变人们对干部到人大任职就是“退居二线”的看法，逐步做到乡镇人大干部同乡镇党委、政府干部保持三个大体一样：年龄大体一样，提拔交流使用频率、级别、节奏大体一样，待遇和办公条件大体一样。

修改完善相关法律。笔者建议通过修改法律，赋予乡镇人大主席团和人大主席、副主席一些实体性权力，强化其在闭会期间的工作职责。进一步完善对乡镇人大主席、副主席设置的规定，并要求依法配齐配全人大专职主席、副主席，要有工作人员协助开展工作。