编者按 全市城镇化工作会议描绘了许昌未来5年推进新型城镇化的宏伟蓝图，吹响了加速推进城镇化的号角。目前，全市上下正掀起加速推进城镇化的热潮。根据市委书记李亚的提议和安排，10月18日至21日，市委副书记石克生带领我市有关部门的负责同志，对苏州市城乡一体化工作进行了学习考察。苏州市在城镇化进程中，以改革城乡资源配置方法为突破口，实施“三集中”、“三置换”、“三大合作”，走出了一条具有苏州特色的城乡一体化发展新道路。苏州市的经验对我们具有一定的启示和借鉴意义。本报今日摘要刊发许昌市赴苏州考察组所撰写的考察报告，以飨读者。
一、苏州市实施城乡一体化发展综合配套改革的背景
苏州位于长江三角洲中部，江苏省南部。全市总面积8488平方公里，现辖7区5个县级市(常熟、张家港、太仓、昆山、吴江)，人口633万，其中，市区人口230万，另有外来人口600余万。2009年，全市实现生产总值7740亿元，工业总产值23705亿元，地方财政一般预算收入745亿元，城镇居民人均可支配收入26320元，农民人均纯收入12987元。六大经济指标位列全国大中城市先进行列。
苏州市有如此举世瞩目的发展成就，关键在于苏州人始终坚持城乡统筹发展，走出了由“一乡一品，村村冒烟”向园区集中的根本性提升的“苏州之路”，实现了“三化”与“三农”互动并进。在新的发展阶段，面对土地资源紧缺、环境容量不足、外来人口剧增，农民居住分散、人均耕地少，农业规模经营和现代化水平不够，农民增收幅度低于经济增长幅度、社会保障水平不高、公共服务覆盖面还不广泛等问题，实现更高水平的“三化”迫切需要破解发展难题，打破瓶颈制约，科学合理地配置资源，促进各生产要素自由流动。2006年以来，苏州抓住中央建设社会主义新农村、构建和谐社会的机遇，通过城乡一体化协同推进工业化、城市化和农村现代化，在空间形态上使“城市更像城市、农村更像农村、园区更像园区”，在社会形态上使“城乡居民经济收入一个样、城乡居民社会保障一个样、城乡居民公共服务一个样”，从而促进城乡经济社会全面协调可持续发展。苏州的率先之举，得到了江苏省委、省政府的高度重视和支持，2008年9月，江苏省委、省政府批准苏州市为江苏省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点区，苏州市开始了新一轮、影响更为深远的改革创新。 二、苏州推进“三集中”、“三置换”、“三大合作”的主要做法
城乡一体化，就是通过城乡统筹，优化资源配置，促进城乡经济社会全面协调可持续发展的过程。城乡统筹的本质就是在城乡之间科学合理地配置城乡都需要的各类资源。基于此，苏州把综合配套改革的关键点和突破口放在了“改革城乡资源配制方法”上，提出配置城乡资源“要从过去偏向城市，转变为兼顾城乡;从过去单向索取，转变为双向互补;从过去低偿征用，转变为等价置换”。围绕这一取向，提出了以“三集中”优化土地资源配置、以“三置换”更好保障农民权益、以“三大合作”巩固富民强村根基的思路，积极探索具有苏州特色的城乡一体化发展新路径。
“三集中”，一是工业向规划区集中，通过“退二进三”、“腾笼换凤”或“退二还一”、进行异地置换;二是农业用地向规模经营集中，鼓励组建土地股份合作社，发展规模现代农业;三是农户向新型社区集中居住，宅基地换房进城进镇、或就地集中居住。通过“三集中”促进城乡空间融合、优化资源配置，转变农民生产生活方式，促进经济发展方式转变。
“三置换”，一是将集体资产和个人经营性资产所有权、分配权置换成社区股份合作社股权;二是将土地承包权、经营权置换成土地合作社股权或置换基本社会保障;三是将宅基地使用权及住房所有权置换城镇住房，或进行货币化置换，或置换二三产业用房和股份合作社股权。通过“三置换”，为工业化、城镇化和农业现代化提供空间。
“三大合作”，一是社区股份合作，把集体和个人资产折股量化到所有集体经济组织成员，资产变资本，农民变股民，农村变社区;二是土地股份合作，把农户土地承包权入股组建土地股份合作社，土地经营权市场化运作，发展现代农业。三是农民专业合作社，主要包括富民合作社和劳务合作社。富民合作社由集体出土地、农民出资本，在工业园区和城镇规划区建设标准厂房出租，实现风险共担、按股分红。劳务合作社是将流转出土地的农民组织起来集中培训，按照劳务市场需求介绍就业。
苏州“三个三”的改革路径，主要有以下几个特点：
(一)统筹城乡规划建设，优化城乡空间布局。一是科学编制镇村规划。按照“融入城市化、就地城镇化、农业现代化”三大发展模式，科学确定不同发展模式的功能定位、发展方向和空间布局，将全市20914个村庄整合为2517个农村居住点，缩减88%，居住人口减少46%，从而为推进“三集中”打下了规划基础。二是编制现代农业发展规划。按照现代农业“生态、生产、生活”的功能定位，制订了“优质粮油、花卉园艺、特种水产、生态林地”等“四个百万亩”农业产业布局规划，建设了14个万亩以上现代农业园区和64个千亩以上现代农业示范区，引导土地向规模经营流转。三是编制生态涵养规划。在城乡科学编制生态屏障建设、森林绿化建设、湿地建设等专项规划，在丘陵山区和湖滨地区，规划生态涵养区。目前，23个先导区试点单位已按照新规划启动了建设，如昆山市千灯镇将全镇87平方公里按照现代工业园、现代商务物流园、城镇建成区、现代农业园4个区域，过去工业区域中有农地、农业区域中有厂房的局面被彻底扭转。
(二)深化城乡土地改革，优化土地资源配置。一是积极争取国家政策。向上争取“城乡建设用地增减挂钩”土地周转指标3.6万亩，一用三年。二是建立土地资源增值收益共享机制。(1)深化土地股份合作制改革，实现老年农民土地换保障，兼业农民土地换股金，专业农民土地经营规模化。(2)制定村集体建设留用地政策。征用集体土地按10%的比例对集体建设留用地指标，由集体自主开发和股权量化，使地产变成资产。(3)盘活农村集体非农建设用地。对基本农田以外的非农建设用地，由集体经济组织自主开发经营，不占非农建设用地指标，或以租赁、转让、作价入股等方式直接进入市场。三是优化城乡用地结构。对“集中”、“置换”盘活的土地，提出“三利用”：退出的国有建设用地用于“三产”，节约的农村建设用地用于“三化”，土地收益和新增的农业用地用于“三农”。四是对新型农村社区土地使用不收费用。新型农村社区建设用地，除上缴国家和省里各项规费外，余额返还给镇;对农民公寓房建设，行政性收费全免，服务性收费减半。通过“三集中”、“三置换”，苏州全市可置换出发展用地70多万亩，存量土地挖潜将会为苏州转型发展带来巨大的活力。
(三)统筹城乡产业布局，推动经济转型升级。在优化三次产业结构上，把现代服务业作为创新型城市的先行行业着力培育，努力打造现代服务业高地。在先进制造业转型升级上，抓住电子信息、新能源、医药及生物技术、智能电网“四大先锋”，依托现有产业基地，开展招商选资，全力打造制造业高地。在现代农业发展上，依托现代农业园和名优品牌，培育农业新型业态，促进城乡产业在链上融合。苏州工业园通过“转型、优化、创新、提升”，实现了先进制造业和现代服务业“双轮驱动” ，服务业增加值占生产总值的比重、高新技术企业占工业总产值的比重年均提高2个百分点。2009年，苏州工业园实现生产总值1120亿元，地方一般预算收入107亿元，园区的主要经济指标已经超过1994年建园时苏州全市的总水平。
(四)巩固农业基础地位，大力发展现代农业。一是推进“三项改革”，支持农业镇、村加快发展：对农业镇、农业村不再考核一般GDP、工业招商引资等指标，改为考核现代农业发展情况;农业镇不再单独设财政，对农业镇、村主要进行财政转移支付;推进跨村跨镇发展，在工业规划区内划出部分土地，由农业镇、农业村开发建设标准厂房、集体宿舍楼等。二是加快土地股份合作改革。昆山市提出“三个条件”：土地流转必须先进“社”再流转;“社”中土地至少要达到100亩规模才能流转;流转土地必须由昆山本市的劳动力承包。市镇两级财政按6:4的比例对土地股份合作社每亩补贴400元，镇村投资改善规模经营土地的农用设施，所需农药由市政府买单。目前，昆山市土地流转率达91%，全市涌现出2950个“农场主”，经营规模平均达到145亩。三是象抓工业园区一样抓现代农业示范基地。实施农业内部一、二、三次产业联动发展，推进农业“接二连三”。基地总面积达28.5万亩，仅观光农业基地就发展到150多个，直接经营收入达22亿元。
(五)加强农村“三大合作”，转变农村发展方式。一是坚持富民优先。进一步改进股权量化办法，固化股权管理。固化股权，做到“生不增、死不减、允许继承，有条件的允许内部转让”。二是创新组织方式。鼓励民间资本入股合作社、镇村合作社联合发展，促进合作社做大做强;鼓励股份合作经济组织参与“三化”建设，在规划区内建设发展载体。三是实施结对帮扶。加强对集体经济薄弱村的扶持，扶持资金用于建设物业设施，增强造血功能。相城区北桥街道灵峰社区2003年组建土地合作社，对2000多亩低洼田和抛荒田集中流转建立锦峰工业园，引进项目136个，总投资达26.5亿元。2006年以来，合作社又收购劣质资产建标准厂房和工业基础设施，年租金收入达800万元。2009年，灵峰村级可支配收入达3620万元，村民人均纯收入16000元。“三大合作”组织不仅成为富民强村的重要载体，而且正在成为继外资、民资之后，推动苏州发展的第三支力量。
(六)因地制宜探索模式，统筹推进住房置换。一是搞好程序设计。确立了住房置换的“四种形式”和具体运作顺序：首先，鼓励现有宅基地和住房闲置且已购房进城的农户，实行货币置换。其二，对保留村庄内需换房进城和已货币置换的农户腾退的宅基地及住房，由政府收购后安置动迁的非保留村庄农户。其三，非保留村庄农户原则上鼓励置换成城镇标准公寓房。其四，引导确实不具备换房进城条件的农户联合建房向规划居住小区集中。二是搞好政策设计。昆山市对农宅置换成商品房实行“拆一还一”， 农民用宅基地区位地价补偿和住房拆迁补偿，可置换2—3套大产权房。对农户申请按揭贷款，县、镇级财政安排一定贴息。农民还可以合法置换二三产业用房，集体统一招租，农民得租金红利。三是高标准建设集中居住区。对5000人以上的较大型集中居住区，按“靠镇区、靠开发区、靠市场”选址，并确保实现配套公共设施、突出公共服务、加强公共管理、丰富公共活动、扩大公共民主。炎武社区是昆山市千灯镇最大的农民动迁小区，248幢居民楼住着7535户农民，社区内有6条商业街，农贸市场、小学、幼儿园、便民超市、阅览室等一应俱全，7300平方米的社区服务中心为居民生活、休闲、娱乐提供了全方位星级服务，成为吸引农民进城的“梧桐林”。
(七)健全公共服务体系，着力改善民本民生。一是健全城乡统筹就业创业制度。通过免费培训，免费职业中介，以及扶持农民自主创业，鼓励农民灵活就业，增加农民公益性岗位等有效举措，使全市88%的农村劳动力和91%的被征地农民实现就业。二是提高农民社会保障水平。探索试行将非农产业就业农民和被征地农民纳入城保体系，试行农村合作医疗保险向居民医疗保险过渡，建立了城乡统一的最低生活保障制度。目前，全市农村劳动力参加基本养老保险175万人，其中参加城保已达118万人，全市2/3的市(区)城乡低保标准并轨，农村基本医疗保险参保率达97%以上。三是以社区服务中心建设为载体，完善公共服务体系。全市已有90%农民居住社区建成了集行政办事、商贸服务等综合功能的社区服务中心，农民进入社区就能得到教育、文化、体育、娱乐、医疗等方面的社会服务，享有与市民同等待遇。
(八)完善工作推进机制，形成整体推进合力。一是建立健全组织机构。市、各市(区)、先导区三级成立了以党政主要领导任组长的综合配套改革试点工作领导小组，形成了城乡联动、整体推进的领导体制和工作机制。二是构建政策制度框架。2008年以来，苏州共出台90多个政策文件及一系列相关配套性意见，形成了完整的政策支撑体系。三是以点带面，稳步推进。对23个综合配套改革先导区，实行优化解决建设用地指标、税收返还、建设规费减免、新农村建设资金“以奖代补”等扶持优惠政策，鼓励先导区内各镇和园区先行先试，为全市改革积累了经验，培育了亮点。
三、苏州城乡一体化改革发展给农村带来的成效
(一)城镇布局逐步优化，城镇体系日趋完善。经过多次调整，初步形成了以苏州市区为核心、五个县级市市区为节点、10个重点中心镇为骨干、40多个一般镇为基础的城镇布局体系。
(二)承载能力逐步提高，集聚效应不断增强。通过 “三置换”、“三集中”，全市83%的农村工业企业进入工业园，65%的农民承包地发展为现代农业园区，41%的农民进入集中居住区。2009年，全市乡镇(街道)实现地方财政一般预算收入350.8亿元，占全市总量的47.1%。小城镇正在成为城乡经济发展的重要增长极。
(三)富民强村活力增强，农民收入逐年提高。全市农村集体总资产超过787亿元，村级集体总资产达330亿元。村年均收入389万元，有 98个村超过1000万元。全市农民人均纯收入达12987元，其中财产投资性收入比重提高到33.2%。
(四)现代农业跨越发展，综合效益明显提升。全市累计新建扩建千亩以上现代农业示范区78个，其中万亩以上14个，累计建设高效农业170万亩，设施农业31.9万亩。全市规模以上农业龙头企业共有367家，资产总额344.3亿元，销售收入、利税和出口创汇分别达到814.5亿元、53.7亿元和6亿美元，增长11.9%、23.3%和26.6%。
四、学习苏州城乡一体化发展的启示与建议
(一)着力完善城乡规划体系，构建现代区域城镇框架。坚持统筹城乡、全域规划理念，把统筹编制镇村规划作为重要任务来抓，制定我市城乡统筹镇村规划标准，调整优化市域镇村空间布局。坚持因地制宜，分类指导，做好中心城市、县(市)城区和产业集聚区等周边镇村规划，使其在空间、产业等方面相互对接，相互融合。注重建设与产业发展紧密联系的村镇，对神垕镇、大周镇、陈化店镇、石固镇等中心镇、特色镇，要进一步完善各项专业规划，培育亮点，形成特色。县(市)要发挥村镇规划上的主体作用，切实增强紧迫感和责任感，更加注重城市规划向村镇延伸。进一步健全基层规划管理体制，严格规划执法和规划管理，克服规划和建设脱节问题，提升村镇建设标准和品味。
(二)努力搭建政策机制平台，做活土地资源配置文章。按照“争取增量、用好流量、盘活存量”的原则，进一步优化土地资源配置。充分利用好国家“城乡建设用地增减挂钩”政策，搞好挂钩规划与土地利用总体规划、城镇建设规划对接，运作一批新的挂钩项目。以许昌新区为载体，争取国家、省“增减挂钩试点”，多争取增减挂钩指标。借鉴苏州经验，出台支持“三集中”、“三置换”的优惠政策，如：依法征收集体土地，应按不低于被征土地面积的一定比例，留给被征土地集体经济组织作为建设用地，发展二、三产业;积极探索不同形式的异地置换和异地集中模式，实行异地占补平衡;积极向上级申请，在依法依规的前提下，对农民集中居住小区建设用地实行“程序空转、费用全免”等。
(三)加大工业向园区集中力度，搞好产业集聚区建设。要进一步完善规划、制订政策、探索机制，使产业集聚区在促进“三化”互动、实现“以工带农、以农促工”、加快发展转型升级上作示范、创经验。认真总结我市引导骨干民营企业异地扩改建的经验，进一步引导现有产业、企业集聚，培育产业品牌;创新产业集聚区运作模式，实行园企联合、园校(院)联合，建设“园中园”;注重建设民营中小企业创业载体，在标准厂房建设、公共管理、资源综合利用、企业孵化器培育等方面进行大胆探索。借鉴苏州经验，尝试在产业集聚区设立服务企业，按照“规划、建设、开发、管理、收费五统一”原则，为区内企业提供“保姆式、“一条龙”服务，切实提升服务质量和工作效率。
(四)加大土地规模流转力度，建设一批现代农业园区。坚持“空间规模适度、区域相对连片”原则，进一步修编我市现代农业布局规划，建设一批优质小麦、烟叶、花卉、蔬菜、中药材等现代农业园区。突出促进土地合理流转、推进产业化经营两项重点，建立现代农业推进机制。研究制定促进土地合理流转的政策措施，进一步创新流转方式，扩大流转规模，提升流转效益。借鉴苏州发展“三生农业”经验，制定落实好许昌新区“两翼”现代农业发展规划，使“两翼”现代农业园区成为农业结构战略性调整的载体、农产品精深加工和品牌农业、创汇农业的集散地、休闲观光农业的示范点，对全市起到示范和引领作用。
(五)抓好镇村小区建设，引导农民向社区集中。要结合我市城镇布局，统筹规划农民集中居住区建设，合理确定建设发展类型，分别制定规划选址、建设标准、拆迁补偿等指导性意见，使“宅基地换房”在全市按政策有序推进。加快村庄改造力度，以点带面，策划论证一批改造项目。要注重完善集中居住区，特别是现代社区的基础设施和公共服务，做到规划一步到位，开发建设同步。对社区服务中心要高标准规划，采取开发商配建、村企共建、村镇联建等形式，多元化解决资金难题。对已完成建设动迁的集中居住小区，要完善社区管理办法，健全社区管理服务机构，创建和谐社区。
(六)坚持以人为本，切实把农民的事情办好。一方面，要创新农民组织方式，增强农民自我“造血”功能。借鉴苏州推进“三大合作”的经验，因地制宜，选准试点，在鄢陵花卉区、农业产业化龙头企业所在地、规模种植基础好的乡镇(村)深化土地股份合作改革;在许昌新区，结合城中村改造、重大项目建设征用土地、大企业进驻等关键节点，尝试组建富民合作社和劳务合作社，引导农民创业就业，为农民顺利进城建立“桥头堡”。有关部门要研究制定促进农民多渠道增收的政策措施，通过政策引导，解放农民、发动农民、富裕农民、减少农民。另一方面，要继续推进公共服务向农村延伸，制定完善就业和社会保障的配套政策，同时，在许昌新区抓好城乡社会保障的统筹衔接，拿出具体可操作的办法，形成抓落实的部门合力，确保政策落实到位。
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