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农村土地合理流转问题文献综述
当前“三农”问题已成为我国经济、社会继续发展的“瓶颈”。农村改革的重点是土地制度改革，而土地流转是土地制度改革的一个重要支点。农用土地流转具有客观必然性，这一点理论界已达成共识。学术界从不同的角度阐述了土地流转的必然性。例如，冷崇总认为农用土地的流转是农村产业结构和就业结构变化的要求，是农户人口的变动和劳动力增减的要求，也是规模经营的要求。’王利明则认为农用土地流转，特别是土地承包经营权的流转有利于实现土地的价值，有利于推动我国农村市场化的进程，有利于提高土地的效益和土地利用率。’目前,我国对农村土地流转问题的研究,主要结合农村土地流转调查进行总结性的分析。[1]
一、土地流转现状及其效果
(一)土地流转的形式
多数研究者认为,目前我国农村土地流转的形式大体上包括五种:1.转包。即农户经发包方同意,将自己承包期内的部分或全部土地以一定条件转包给第三者,承包方与发包方仍按原承包合同履行权利和义务关系。2.转让。即农户经发包方同意,把自己承包期内的土地全部转让给第三者,由第三者代替自己向发包方履行土地承包合同规定的义务。3.互换。即农户为了便于耕种管理或者发展高效农作物,经发包方同意,把承包土地部分或全部调剂使用。4.反租倒包。即按照农户自愿、有偿原则,由乡村集体组织将农民承包的土地“反租”回来,再承包给个人或单位经营。5.土地股份合作。即以土地经营权证或承包人口为依据,将农户承包土地的经营权量化为股权,农民凭土地使用权入股,组建土地股份合作社,合作社对土地实行招标承包或对外租赁,农民按股分红。当然也有一部分研究者把“四荒”拍卖、信托经营视为土地流转的具体表现形式[1-3]。
目前土地流转的基本特点是:1.参与主体多层次性,包括乡村组织、农村经济合作组织、农民个人及工商企业等;2.土地流转方式多样性;3.流转期限不等,既有期限达10年甚至30年的长期租赁,也有1年至2年的短期出租;4.涉及的行业广泛,既有农业,也有工商业[5];5.流转的规模不断扩大,速度加快;6.土地流转的区域不断扩张,从沿海经济发达地区向内陆扩张,但区域之间的流转差异较大[6,7]。
(三)土地流转的效果
多数研究者认为,从总体上看,土地流转有明显的正面效果。它促进了农业规模经营和科技进步,加快了农业产业结构调整步伐,提高了土地产出效益[2,8]。但是,对于以集体组织为主体的反租倒包、股份合作制等流转形式,却存在着较大的争议。部分研究者认为,反租倒包、股份合作制可以通过规模经营和引入外部资本,发展高效经济作物,提高土地收益水平,应该给予鼓励和支持。也有一些研究者认为,反租倒包、股份合作制的收益会刺激部分乡村组织不尊重农民意愿和本地区经济条件的限制,强行收回农户承包地,截留土地收益。加上部分地区劳动力转移并不充分,一些农户承包的土地被收回后,可能产生生活上困难的问题,容易引发社会矛盾。因此,主张慎重对待土地的反租倒包和土地股份合作制。部分研究者还提出,在现实中土地流转又产生出其他方面的一些消极影响。主要包括:1.造成土地资产大量流失;2.冲击了国有土地市场,诱发了土地投机;3.农业用地在市场竞争中处于劣势,耕地资源受到威胁;4.土地流转在一定程度上对农业税产生了不利的影响,如导致税收流失、引发纳税纠纷等[9]。俞海等人通过建立土壤肥力变化的社会经济及政策影响因素模型,利用6个省15个县市的180个样本点数据,对农户之间非正式土地流转与农业土壤的可持续生产能力进行了实证分析。结果表明,农户之间的非正式土地流转,容易造成农地土壤的长期肥力减退,不过对于土壤的短期肥力并无显著的影响[10]。总体来说,在分析方法上,多数研究成果仅限于通过定性的或简单的案例来进行分析和说明,而定量分析还显得比较少。
二、土地流转的动因分析
研究者从不同的角度上,对土地流转的发展动因进行了分析和讨论。
(一)宏观经济政策环境为土地流转创造了条件,也对土地流转提出了必然的要求。
(三)其他方面的原因
祝志勇认为,土地流转来自于土地潜在的利益,包括规模效益、结构效应和正向外部经济效应等[15]。牛先锋则认为,城市近郊的农地流转还与剩余资金的出现有关[16]。部分研究者还利用经济学理论模型分析了乡村组织制度对土地流转的影响问题。祝志勇利用博弈理论分析了农地承包者和农地所有者之间、农户与公司之间、以及乡镇政府与上级政府之间的利益关系问题 [15]。
研究者普遍认为,目前农村土地流转中存在的主要问题是行政干预过度,侵害农民利益以及土地流转市场的无序运作等。不少研究者认为,原因是存在的诸多的制约因素,如土地制度本身、经济发展水平和就业结构等。
(一)行政干预过度,侵害农民利益
一是,有的地方不顾实际,盲目搞土地集中规模经营,引发了很多的后遗症。还有的地方把土地流转作为增加乡、村集体经济收入和干部福利的手段,抑或作为地方政府的“形象工程”,损害了农民的利益。学者分析,原因是农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权,缺乏土地租赁权和抵押权,土地收益索取权不完整、不清晰[21]。农村土地立法滞后，目前尚无专门规范农村土地财产关系的法律法规,某些农村土地流转的事实又得不到法律确认或无法律根据。如农村土地使用权转让中的主体地位、权利义务、受让人资格是否限定,是否可以再转让等,均无法可依。另外,随着农村集体经济中股份合作制、合伙制的发展,农民是否可以用土地使用权出资入股等问题,也没有法律依据。[11]
二是,有的地方在推进土地流转时,只顾当前利益,不考虑未来市场的风险和不确定性,造成诸多隐患。有的地方在大多数社区成员不知情或不赞同的情况下,仅出于社区决策者的赞同和支持,随意改变土地承包经营关系,让工商企业和经营大户进入农业,以强制性手段和较长的租赁期限,承租大量耕地进行规模开发,忽视了农民的主体地位,使农民失去了生存和发展的保障前提。学者分析受户籍制度改革滞后的制约,农民集体成员身份的封闭性、多变性,不能忽视土地对于农民的各种社会功能。 [1,23,24]
三是,有的农户租出土地使用权后,失去了实际的经营权,有的地方在收回农户承包地后,甚至不给农户任何经济补偿。这是因为土地承包经营权变动登记制度尚未建立,导致土地交易的安全性和承包权的稳定性没有保障。[22]土地流转中农民利益受到侵害,影响了农民对土地流转的经济预期
四是,土地流转收益分配不合理,在集体组织流转的情况下,一些地方的农民很难获得应有的流转收益;此外,还有一部分土地反复流转,使农民的权益得不到保障。人们大多认为,生产要素市场建设迟迟不配套，农村土地流转市场尚处于萌芽状态,土地流转的中介组织不健全等。目前,农村土地流转基本上还是一种自发行为,没有什么规则可循。这就必然导致农村土地流转价格的确定和土地流转的操作程序极不规范,农民往往得不到应有的土地收益,影响着农村土地使用权的流转。因为农户自发流转土地,寻找转包对象面临着较大的搜寻成本,私下完成交易又面临着较大的谈判成本以及履约成本[19]。
(二)土地流转市场的不健全
一是,土地流转不规范。无合同约定的土地流转面积占绝大部分,有合同的土地流转也不够完善,没有统一的合同格式,有的合同没有承包农户签字,有的合同与政策法规相违背等。这是因为土地承包经营权变动登记制度尚未建立,导致土地交易的安全性和承包权的稳定性没有保障。[25]
二是,土地流转服务工作跟不上,村集体组织的作用没有得到充分发挥,中介服务组织严重缺乏。使得土地流转机制不完善。
三是,在没有监管的情况下,流转的土地改变了用途[7,11,17-20]。
四、完善土地流转机制,促进农村土地流转
很多研究者提出了对下一步土地流转的基本思路。即运用行政手段调节土地关系成本高,效果也不够理想,应以市场方式配置资源更为有效。土地资源市场化能够带来交易收益,促进土地流转最有效的办法是培育土地市场,发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用。并据此提出了土地流转的原则:(1)土地权属不变原则,即承包权和使用权不能改变,也就是说,坚持目前的农村土地集体所有制和家庭承包制不变;(2)自愿、依法、有偿原则;(3)可持续性原则,保护和合理利用耕地资源;(4)因地制宜原则,形式多样性原则;(5)土地登记原则[1];(6)坚持承包期限内流转的原则;(7)一次流转原则,即接转方无权进行再次流转[18]。
(二)关于加快土地流转的对策建议
研究者们提出加快土地流转的对策建议,大体上可以概括为以下七个方面。
1.要进一步完善和落实党的农村土地政策,保障农民的土地权益。在30年承包期内,无论农民是否从事农业生产,或是否仍以农业为生,除非主动放弃土地的承包权,否则任何组织或个人都不得通过任何手段迫使农民失去其承包的土地。在明确“承包期再延长30年不变,30年之后更没有必要变”的基础上,有的学者更进一步明确地提出,把目前的定期承包制改为永包制[11]。2.进一步明确界定农民的土地权利,使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权相统一的承包经营权,修订完善有关土地使用权流转的法律法规。
(1)在民事法中,确立农村土地使用权流转的主体。一要明确农村土地使用权的出让人只能是农村土地承包人;二要明确规定受让人可以再转让,但不能改变土地的农业用途。(2)在有关财产法中,确立农村承包经营权或使用权是一种财产权,并明确农村土地使用权转让是一种物权行为。修改《担保法》中对于农村土地使用权不得流转的规定。(3)制定土地流转格式合同,明确双方当事人的权利和义务[11]。3.农村土地流转应当主要在农户之间进行,不提倡工商企业长期地、大面积地租赁经营农户承包地。在农业剩余劳动力尚未大规模转移之前,必须避免农村出现大资本排挤小农户,避免出现土地的大规模兼并,避免大批农户丧失经营主体地位而沦为雇农的现象[17]。
4.建立完善的农村土地市场。允许农村土地在一定范围内流转,并通过市场机制形成合理的土地转让价格。培育和发展各种类型的、为土地使用权流转提供中介服务的市场组织,尤其是农地托管公司;健全土地使用权市场运作的立法、执行和仲裁机构;构建适应土地使用权市场化的土地管理体制;建立调节机制,防止土地使用权过于集中,以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象[1]。5.有效发挥政府和村集体的职能。一是,政府要加强对土地流转的调控[11]。以农用土地转让许可证的办法来加强对基本农田的保护,完善产权登记制度,逐渐形成城乡地政一体化管理[5]。建立科学的农地资产评估体系,合理评价农村土地价值[29]。二是,要建立约束政府行为过度干预的机制[30]。三是,加强宣传力度,增加农民对有关土地法规和政策的了解[8,27]。四是,发挥村集体组织的作用,管理土地流转登记,进行土地整理,组织协调土地流转中的具体程序和问题,在有条件的地区发挥招商引资的作用[1]。
6.为土地流转创造良好的外部环境。发展农业产业化经营;继续深化农产品购销体制改革,提高农业市场化的程度;加快农村劳动力的转移和城市化进程;建立农村社会保障机制,弱化农地的社会保障功能;推进农村税费改革;促进生产要素市场建立和完善,尤其是劳动力市场和资本市场[1,31]。
7.加大农村金融对土地流转的支持。(l)改革信贷管理体制,加大农业信贷投入。适当下放信贷审批权限,放宽基层金融机构审批限额,基层金融机构单笔审批限额应根据农户农业生产的需求确定;合理确定农业信贷规模,信贷规模应与农业经营大户生产资金需求相一致;合理确定贷款期限,与农业生产周期相一致[29]。(2)完善贷款方式,切实解决农民贷保中心;积极推广农户联保制度。(3)改善信贷投向,使信贷投人资金向农业经营大户倾斜。(4)降低利率水平,减轻农民负担。进一步加大对支农再贷款利率优惠的力度,降低农村金融机构的资金成本;国家应给予农村金融机构在税收、融资等方面优惠的政策,间接降低农业贷款利率。(5)政府尽快试点和推开农民房屋产权证、土地使用权证制度等[25,26]。
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