2月23日，国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（下称《通知》），对户籍改革中长期存在的模糊地带给予了一定程度的明确——第一次明确将迁移落户范围扩大到地级市；第一次明确流动人口合法稳定住所包括租房；再次强调了就业、义务教育、技能培训等不得与户口挂钩；同时还首次明确了户籍改革属于中央事权。
《通知》在多个方面均有突破性的表述，对打破当前户籍改革的僵局有指导意义。
“它意味着除了4个直辖市和16个副省级城市，全国约90％的城市都在户改之列，在范围上实现了很大的突破。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁对《财经》(博客,微博)记者说。
但户籍改革“牵一发而动全身”，其要求公共服务和社会福利的提供，特别是财政投入以及地方政府行政资源配置的调整同步跟上，否则这项改革就难从纸面走到地面。
李铁表示，关键就看文件内容有无可操作性。“从目前情况看，可能不会有什么实际效果，因为涉及太多的具体问题，缺乏相应配套改革。”
这正是中国户籍改革的长期困境：一方面国家政策口子逐步放开，另一方面在现实中却难以落地。
放开为什么落不了地
将迁移落户的范围从县级市扩展到地级市，是此次《通知》的一项重要内容。而这一突破用了十余年时间。
在2000年发布的《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（下称11号文件）中明确，将落户条件限定在县级市以下，规定“凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口”。
11号文件之后，国家层面再没有颁布对落户条件进一步明确的文件，直到此次《通知》出台。
《通知》确立在县级市以下延续旧政策，而新加入的地级市的落户条件则相对明确且更为严格：有合法稳定职业满三年，并有合法稳定住所（含租赁），且按照国家规定参加社会保险达到一定年限，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口。
《通知》同时给符合条件但“综合承载能力压力大”的城市，保留了政策调整的空间，这些城市“可以对合法稳定职业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等作出更严格的规定”。
什么是“合法稳定住所”？
《通知》明确“含租赁”，这倒是大大降低了门槛，因为此前大部分地方是将拥有自购房产作为落户门槛，而大量农民工进城之后却长期靠租房生活。
文件内容虽然明确，但能否顺利落实？李铁表示不乐观，“县级市以下都难以真正放开，地级市放开更难有什么实际效果”。
根据国务院发展研究中心的相关调查，在户籍放开了十多年的县级市以下，户改仍阻滞重重。
这份2007年对劳务输出县301个村的调查显示，改革以来累计迁移落户的外出就业农民工，只相当于外出就业农民工的1.7％。
中国人民大学经济学院教授陶然按此计算，全国1.4亿进城农民工中，只有200万左右通过买房、结婚等方式获得城镇户口。这一局面至今未有明显改善。
地处长三角的苏州是传统制造业基地，因而吸引了江苏全省三分之一的外来人口，这些外来人口又多分布在昆山、张家港等县市。
早在2002年，作为对中央11号文件的落实，江苏省就出台了《关于进一步深化户籍管理制度改革意见》，规定县级市市区、县城镇及其以下地区，有合法固定住所或稳定职业（或生活来源）即可入户，不得附加任何其他条件。
但在昆山，《财经》记者了解到的落户条件包括：拥有面积80平方米以上、购房满三年以上的房屋产权证、累计20万元以上的纳税证明或五年以上劳动合同证明、不低于昆山平均水平的工资证明、三年以上社保证明等。这基本上将外来农民工拒之门外。
苏州市区的情况同样是“拔尖”式入户。
目前苏州市有1200余万人口，其中600余万人为外来人口，根据该市公安局提供的数据，2003年以来到今年2月，市区外来人口共入户只有86.3万多人，其中引进人才及大中专学生29.6万余人，投资、购房类型户口迁入24.7万余人，通过配偶互相投靠、父母投靠子女、子女投靠父母的“三投靠”政策入户30余万人。学历、投资、投靠亲属，是在苏州入户的三大途径。
那么，为什么给外来农民工入户设置重重门槛呢？
根据苏州市公安局人士核算，接纳一个外来人口落户，社保等方面的直接财政投入为10万元。
2011年，苏州市全部财政收入3089.7亿元，位居全省第一，其中上缴中央和省两级财政1949.4亿元，超过了一半。“中央、省级财政应该给我们扶持。”该人士说。
2012年2月，苏州市公安局在一份关于居住证制度的汇报材料中称，由于流动人口的增长速度大大超过城市服务体系的发展速度，社会资源配置与人口增长的矛盾较为突出，特别是教育、卫生、交通、就业等有限的社会公共资源面临巨大压力。
2011年，苏州市新出生婴儿中流动人口为5.8万,本地户籍的为5.2万人；苏州市义务教育阶段新入学的学生中，流动人口入学子女超过本地户籍学生。
这就是户籍改革的症结所在，因为户籍上附带了各项公共服务和社会福利，由于城乡二元差距，真正意义上的落户意味着农民工享受与城市户藉居民一样的公共服务和社会福利，而这需要大量的财政投入。
不仅城乡之间不同，城市与城市之间，公共服务水平亦不相同，从而造成户口在不同行政区域内的含金量差异，这也加剧了转移落户的困难。而这种局面无不与现行财政制度相关。
1994年分税制改革后，确立了中央、省级政府、地市级政府和县级政府的分税体制，财权上收，造成了基层政府事权和财权的不对等，即没有能力根据自己管理的人口规模，建立相应的公共财政服务体系。
“许多地方都是根据预算外收入来提供流动人口的公共服务，预算外收入多的时候就多提供一点，反之就少提供。”中国城市发展研究院副院长袁崇法说。
也就是说，当地的财政盘子没有考虑和核算外来人口这部分。因此，大部分城市都视外来人落户为“财政的包袱”，最好能由落户者通过投资、购房以及缴纳较多税收来承担。
即使财力足够雄厚，地方政府也没有动力提供这种“盘子外的服务”。
事实上，要激发地方政府推进户籍改革的积极性，必须改革现有各级政府的财政分配制度——这已经成为越来越多户籍改革政策研究者的建言。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心的研究报告指出，应该从管理和服务的人口规模出发，来确定地方财政支出的基数，而不是以行政级别为主要依据。特别是在经济发达地区，镇一级上缴财政较多的地方，要率先改革。
此外，“人口迁徙是公共服务的本地化，中央财政政策应该给予一些鼓励，比如转户一个人，中央财政给多少补贴，既然强调户改是中央事权，中央财政就要拿出钱来，不能空谈。”李铁说。
冒进与渐进改革
2007年被国务院授权进行城乡统筹改革试验的成都，在此前一年启动“建设用地增减挂钩”政策，挂钩指标的置换价格从最初的每亩7万元，逐步上升至每亩15万元，最高的甚至达到每亩30万元。包括“增减挂钩”在内，成都实施了一系列土地制度改革，实现了更高的土地级差收益，因而使得“以城补产”的资重量增大。
据成都市公布的数据，2009年，成都市两级财政对“三农”投入192亿元，较2002年增长26倍，此前六年累计投入595亿元。
自2003年开始，成都市大量投入财政，用七年时间基本消除城乡间公共服务的差距。到2009年，成都城乡人均公共服务投入的差距已缩小到136.2元。其中仅医保一项，政府每年就投入40亿元。
在此基础上，2010年11月，成都市公布《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，宣布在2012年底前实现城乡户籍统一，城乡居民各项基本公共服务与社会保障的权利平等，进而实现城乡居民的自由迁徙。
除成都以外，重庆等地也在探索社会养老、医疗、教育等方面的均等化。事实上，如果公共服务实现了城乡无差别，户籍本身也就没有什么实质性意义了。
反之，没有这个前提，全面放开的户籍改革也会承担巨大风险。
2004年，郑州市政府决定，在户籍制度上大幅放开，实行按固定住所落户、放开亲属投靠的直系限制——即非直系亲属亦可投靠落户。
然而，一年后，郑州市就因需“暂缓人口激增带来的城市压力”，踩了急刹车，回到2001年以来一直执行的以就业、购房等条件落户的管理制度。
郑州市公安局统计发现，当年，在郑州投靠亲属住所的落户者大概有10万人左右，其中小孩和老人占了约大部分，尤其是18岁以下的学龄儿童，占投靠亲属入户者的一半以上。
在当年秋季新生入学时，市内各学校凭户口入学的儿童暴增。郑州市政府当即决定，2005年前在市区兴建13所新的小学、9所中学，以解决学校资源紧张的问题，所需投资6亿元左右。然而，建新学校的速度仍赶不上新增学生的速度。
实行“户口新政”后的2005年，郑州全市教育经费为18.3亿元，前一年，这个数字只有13.4亿元，2006年大幅上升为24.3亿元。
郑州户改失败最大的启示在于，财政无法持续支持其公共服务均等化的要求。
而在目前的制度约束下，大多数地区采取的是“渐进式改革”，即通过设置门槛选人落户的制度。
居住证就是一个普遍的措施。包括上海、广东、浙江、江苏等地均已实施，北京亦计划推出。
居住证用以替代《暂住证》，其覆盖对象为短期居住的外来人口。当地政府将义务教育、计生、疫苗接种等部分福利附加在居住证上，这在一定程度上实现了公共服务向外来人口覆盖。
同时，居住证为外来人口在当地持续居住年限提供起算时间，领取居住证满一定年限，并符合缴纳社保、购房等条件后，可以申请落户。
但这种制度只能被视为全面户籍改革的过渡。
首先，领取居住证就有门槛。
以苏州为例。2011年3月29日，苏州市开始居住证试点。居住证的申请条件包括固定住处和就业证明材料。其对固定居住处所的要求是：具有本人姓名的房产证；没有自有房产的，要求出具住房租赁合同或者单位租房的证明，且房屋租赁合同必须是半年以上期限。就业证明需要提供正式劳动用工合同或工商业经营执照。对工作不稳定或自主创业的小摊小贩，要取得这些证明非常困难。
目前，苏州648万常住外来人口中，仍有400多万人没有申请居住证。
其次，居住证上捆绑的福利与本地户籍福利仍有巨大差别，一般由中央政府承担的项目可实现同等待遇，比如儿童免疫、计划生育等。而以地方财政为主体的项目，还存在较大差异，特别是在财政支出较大的住房、社保等项目上。比如，持苏州居住证的外来人口，并无资格申请廉租房、公共租赁住房。
作为一项过渡措施，从居住证到最终落户，也并非仅满足一定年限即可。苏州在实施居住证制度后，仍然保留了购房超过75平方米等要求。
积分制入户是近年来出现的另一种渐进户改尝试，以广东为代表。
2010年6月7日，广东省政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，其做法是对农民工学历、技能、参加社保情况、居住年限、社会贡献等进行指标量化评分，当积分达到规定值时，农民工即可申请在城镇落户。
但是，并非所有达到分值的人均可入户，据《财经》记者了解，广东积分落户遵循“总量控制”的原则。
2010年，广东全省的农民工入户指标为10万人。如此一来，排队者就需要耐心，因为超过达标分值的人数远远超过总量控制指标。
根据中山大学的调研，广东省流动人口3000万人，有落户意愿的1764万人，若以年均落户10万人的速度估算，广东省完全吸纳现有外来人口则需要170多年。
不论积分制还是居住证制度，其体系设计均倾向于吸纳学历高或者有专业技能的群体，民众形容为“嫌老爱壮、嫌贫爱富”。
袁崇法分析认为，这些做法其实是城乡公共服务不均等条件下的无奈之举，其实质是一种排队。而它的不公平之处在于，并非所有人均能获得排队资格，反而相当于在户籍改革中设置了一道新的门槛，以服务于各个城市高端化、精英化发展目标。
大城市小城镇悖论
从十多年前的中央11号文件到此次《通知》，另一个明显的政策导向是引导农民工向小城镇流动。
《通知》称，落户小城镇原则上不需要社保的条件，而落户地级市则需要交纳一定年限的社保。同时明确，要继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模。
“文件的最大特点是明确了农民工进什么城的问题，也就是中小城镇，而大城市想都别想。”袁崇法说。
这种引导在他看来存在严重的悖论：“人是跟着产业和公共资源走的，中国的城市行政权力越大，产业越集聚，公共服务越高，人自然往大城市走。整个资源配置是往高的行政级别走，怎么能希望人口往下沉淀？”
受制于城镇管理体制改革的迟滞，现行的城市管理机构、人员编制，是按照一定历史时期所确定的行政级别设置的，即城市行政级别越高，资源越多。然而，现实的情况却是，一方面人口大量流向市场配置要素俱佳的大城市；另一方面，东部沿海经济发达的中小城镇人口数量，也远远超过了当时确定行政等级时的规模。
一些原来的中等城市人口达到几百万，一些县级市达到了数十万或者近百万。但是由于行政级别没有发生变化，其机构设置远不能满足管理和服务的需要。
比如，按照人社部的规定，每1万人需配备一个劳动监察人员。国家发改委城市与小城镇改革发展中心的调查显示，深圳按900万外来劳动者计算，应配备900人的监察队伍，而实际上该市只有43人。
治安、教育、卫生等方面也存在类似情形。
因此，当地政府自然地把有限的精力和资金用于服务当地的户籍人口。对于外来人口则多聘用编外的协管人员，且费用从外来人口中收取。
户改要落实，就得改变这种“小马拉大车”的局面。“编制的设置权限都在中央，要是不放，地方就没办法做。”李铁说。
具体而言，在农民工人口较多的地方，应根据人口规模来设置政府的管理机构和人员编制。对于一些人口已经达到一定规模的城镇，要重新考虑设置城市的标准，同时弱化城镇管理的行政级别。
对于一些发达地区和省份，在过渡过程中，可以考虑县级市由省级政府直接管理，发达的小城镇可以直接由地市级政府管理。
有人士指出，如果资源配置往大城市集中的趋势不改变，经济发达的中小城市的行政天花板不突破，那么希望以户籍改革引导人口均衡分布的意图将难免落空。
中国人民大学人口与发展研究中心教授段成荣告诉《财经》记者，根据他们的调查，70％左右的农民工流动的目标都是大城市，因为大城市意味着更多的发展机会和收入改善空间。“中央政策却鼓励他们去小城镇，这样在农民工进城的需求和城市的供给上就存在明显的错位。”
悖论之下，很可能出现政策引导和人口流动南辕北辙的局面。
大城市限制外来人口的一个核心理由是担心资源承载力无法承受。
袁崇法认为这同样存在逻辑矛盾，“首先承载力是一个动态的概念，会随着技术进步等发生变化；其次，大城市的承载力显然要优于小城镇，小城镇刚刚发展起来，承载能力相对比较弱，都去那里定居，反而要出问题。”
“户籍改革不是单一的，而是综合性的改革。”李铁说，若配套改革不启动，户籍改革将继续徘徊。
【作者：《财经》记者 舒泰峰 左林 】 (责任编辑：闫祺)
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