在明代一条鞭法上，把赋役折银化，把差徭、上供、杂办等正赋化，这是清代中期实行摊丁入亩达到最终赋役一体化的必要前提，而完善赋税政策的另外一项措施，是清初对各地无主荒地进行统计，统计以明代的鱼鳞老册为准，主要针对有地无粮，有粮无地者进行重新评测辑录。顺治十四年，重编鱼鳞图册告竣，户口清查与土地清丈同时起步，顺治四年，清廷正式下令编审人丁，第二年，再次下令编审户口，并责令州县官照旧例编制黄册。十三年，顺治帝下令将人丁编审和编制黄册合而为一，并把黄册改为简明黄册，只登载当时的里甲、熟地活丁，及应征钱粮总数，其它款目一概删除。第二年，简明黄册编制完成，正式颁行。
从鱼鳞图册和黄色的编制滞后于《赋役全书》的编制来看，清廷对土地和户口的清查，目的不在土地、户口本身，而是为了保证赋役的顺利征收，和达到规定额度。然而清代赋税改革，在执行的过程中总会出现新问题，比如火耗，就是衙门把老百姓的散碎银两收纳上来以后，重新熔炼成锭银，在熔炼过程中银两自然会有所损耗，这损耗的部分则由老百姓来承担。
就连康熙年间任湖南偏沅巡抚的赵申乔，也不得不感慨，百姓憔悴，虐政已非一日，而害民尤甚者，莫如私派。对此，康熙皇帝深表关注，在一道上谕中，他指出，地方官员每于正项钱粮之外，增加火耗，或者将易知由单不行晓示，而设立名色、恣意科敛，要么装入私人腰包，要么拿来贿赂上官，从而导致小民脂膏竭尽，陷入十分困苦的境地，此等情弊，深可痛恨。
为了防止官吏、书手等徇私舞弊，滥派加征，为害乡里的事情发生，清朝统治者从顺治十六年开始实行自封投柜，这是一直延续到清末的一种自主纳税的形式。每到缴税期，百姓自持官府颁发的税票携带稅银，来到县衙门里的缴税点。稅银由官吏称重，验看银两成色，当面包封盖章，由纳税百姓自行将银两投入到银柜，完成纳税过程，这是清政府在纳税的执行层面建立的制度。随着清政府的赋税制度在政策与执行层面的逐步完善，社会也进入了平稳发展期，此时的康熙大帝认为，已没有继续增加钱粮的必要，而他想要搞清楚的是，各省编审人丁增长的实际数字，于是在上谕中强调，将直隶各省征收钱粮已在册的人丁作为一个定数，以后所生人丁不再加增钱粮，而应将实数另造清册具报，这样做岂止是有益于百姓，更是国家的一大盛世，这就是康熙五十一年，推出的一项历史上的重要举措，滋生人丁，永不加赋。
当时从康熙来讲，他并没有想到，后来的摊丁入亩的问题，因为他到南巡看到好多，实际上丁漏的很多，有的是家里面五六个丁，他只报了一两个丁，有的富人，他甚至就是把丁都给瞒下来了，他后来逐渐作规定。按康熙50年为准，这一年的丁数，以这一年为准，在这以后增加的丁就不加赋了，那么有了这个数字以后，就为出台这个摊丁入亩呢做了一个前期准备。
滋生丁既永不加赋，而额丁子孙多寡不同，或数十百丁承纳一丁，其故绝者，或一丁承一二十丁，或无其户，势难完纳。所以田赋、丁银分征造成的矛盾仍然十分严重，这一矛盾，不仅普遍存在与各省之间，即使同一省内的各府或各县之间，甚至一县之内也很不平衡，其结果，在民，有苦乐不均之叹，在官，则由有征收不力而遭参劾，官和民皆受其累，这成为制约社会发展的一大瓶颈。而如何妥善处理的地、丁之间的矛盾，成为朝廷走出困境的一条重要出路。
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