张宇帆 实习律师
业务一部实习律师，业务领域及发展方向：行政法律事务、民商事法律事务。
为了规范多频次、小额度采购活动，提高政府采购项目绩效，《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》已经于2021年12月31日部务会议审议通过，自2022年3月1日起施行。《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（以下简称“本办法”）共六章五十二条，属于部门规章。框架协议采购方式是继公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、竞争性磋商后全新的采购方式。现就本办法的重点内容作如下解读。
一、框架协议采购的概念分析、
适用范围和分类
（一）概念分析
1、框架协议采购的参与主体：供应商、集中采购机构、主管预算单位、经主管预算单位批准确有需要进行框架协议采购的其他预算单位。
2、框架协议采购的对象：技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务。
3、框架协议采购的程序：分为两个阶段，第一阶段由集中采购机构或者主管预算单位，通过公开征集程序，确定入围供应商并订立框架协议，第二阶段由采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定成交供应商并订立采购合同。
（二）适用范围
1、适用情形
（1）集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购的；
（2）集中采购目录以外，采购限额标准以上，本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，属于小额零星采购的；
（3）集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，需要确定2家以上供应商由服务对象自主选择的；
（4）国务院财政部门规定的其他情形。
2、不适用情形
属于集中采购目录以外，采购限额标准以上，本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，属于小额零星采购的，主管预算单位能够归集需求形成单一项目进行采购，通过签订时间、地点、数量不确定的采购合同满足需求的，不得采用框架协议采购方式。
（三）分类
框架协议采购包括封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购。
1、封闭式框架协议采购
封闭式框架协议采购是指符合本办法第三条规定情形，通过公开竞争订立框架协议后，除经过框架协议约定的补充征集程序外，不得增加协议供应商的框架协议采购。
2、开放式框架协议采购
开放式框架协议采购是指符合以下两种情形，明确采购需求和付费标准等框架协议条件，愿意接受协议条件的供应商可以随时申请加入的框架协议采购。该两种情形如下：
（1）集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购的，因执行政府采购政策不宜淘汰供应商的，或者受基础设施、行政许可、知识产权等限制，供应商数量在3家以下且不宜淘汰供应商的；
（2）集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，需要确定2家以上供应商由服务对象自主选择的，能够确定统一付费标准，因地域等服务便利性要求，需要接纳所有愿意接受协议条件的供应商加入框架协议，以供服务对象自主选择的。
二、封闭式和开放式框架协议
采购的程序对比
（一）第一阶段的对比
1、征集程序
（1）封闭式框架协议的公开征集程序，按照政府采购公开招标的规定执行，本办法另有规定的，从其规定。
（2）开放式框架协议的公开征集程序，按照本办法规定执行。
注意：本办法未对开放式框架协议的公开征集程序作具体规定，执行时可参照封闭式框架协议的公开征集程序执行。
2、入围供应商的加入
（1）封闭式的竞争加入
封闭式框架协议采购中，确定第一阶段入围供应商时，以价格优先法和质量优先法为评审方法，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商应当均不少于2家，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供应商。采用质量优先法的检测、实验等仪器设备采购，淘汰比例不得低于40%，且至少淘汰一家供应商。
框架协议有效期内，剩余入围供应商不足入围供应商总数70%且影响框架协议执行的，征集人得补充征集供应商。
（2）开放式的自由加入
开放式框架协议采购中，征集公告发布后至框架协议期满前，供应商可以按照征集公告要求，随时提交加入框架协议的申请。
注意：开放式框架协议采购中，响应框架协议并符合资格条件、实质性要求的供应商即可入围，不存在竞争和淘汰。
3、入围供应商的退出
（1）封闭式的限制退出
封闭式框架协议入围供应商无正当理由，不得主动放弃入围资格或者退出框架协议。
注意：该正当理由指的是《中华人民共和国民法典》第一百八十条规定的不可抗力情形和《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“《政府采购法》”）第五十条第二款规定的继续履行将损害国家利益和社会公共利益情形。
（2）开放式的自由退出
开放式框架协议入围供应商可以随时申请退出框架协议。集中采购机构或者主管预算单位应当在收到退出申请2个工作日内，发布入围供应商退出公告。
（二）第二阶段的对比
确定第二阶段成交供应商的方式
1、封闭式确定成交供应商从而订立合同的方式
封闭式框架协议采购中，直接选定方式是确定成交供应商的主要方式；二次竞价一般适用于采用价格优先法的采购项目；顺序轮候一般适用于服务项目。
注意：上述三种方式是封闭式框架协议采购第二阶段成交供应商的一般方式，但不能忽略的是本办法第三十七条的例外方式，“采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的，可以将合同授予非入围供应商。”此种方式有违封闭式框架协议采购的封闭性，是作为兜底的例外情况，在第二阶段时补足对价格优先的要求。
2、开放式确定成交供应商从而订立合同的方式
开放式框架协议采购中，第二阶段成交供应商由采购人或者服务对象从第一阶段入围供应商中直接选定。
三、关于框架协议采购中的
创新点的解读
（一）关于服务对象是否能参与采购程序的分析
根据《政府采购法》第四十三条的规定：政府采购合同的订立主体为采购人和供应商。又根据本办法第二条第一款规定：框架协议采购中服务对象可与供应商订立采购合同。
因《政府采购法》的效力层次为法律，本办法的效力层次为部门规章，在存在效力冲突时前者优先。《政府采购法》正在进行修订，不排除修订后的新法将服务对象纳入有权订立采购合同的主体内。但在新的《政府采购法》出台前，建议适用现行的《政府采购法》。
（二）关于框架协议采购的两阶段程序的分析
《政府采购法》中的政府采购程序是由采购人、供应商和代理机构参与的单阶段程序，并且代理机构的职责仅为在受委托范围内参与采购程序。本办法不再拘泥于《政府采购法》中的三主体的单阶段程序，而是创新地将程序分为两阶段，在新增征集人这一主体概念后，第一阶段由征集人与入围供应商参与，第二阶段由采购人与成交供应商参与，形成了双重结构。
由于第一阶段中的征集人包括集中采购机构、主管预算单位及其委托的采购代理机构，故集中采购机构相较于原先仅有的受委托权限，在框架协议采购的第一阶段具有了部分采购人的职责，这将在征集程序和订立框架协议中发挥集中采购机构相较于采购人对采购情况更为熟悉的优势，增强了优选力度。在第二阶段，集中采购机构未作为订立主体介入合同的订立，又维持了其代理机构身份，不与《政府采购法》第四十三条关于合同订立主体为采购人和供应商的规定冲突。经过第一阶段的筛选后，采购人在第二阶段将能更好地根据其采购需求进行二次优选。相较于单阶段程序，两阶段程序更能达到政府采购的彻底和稳定进行优选的目的。
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