作者：王黎、刘利虹
网络理政平台，一般是指利用互联网的高效性，给予人民群众投诉、反映问题的平台。当事人可通过网络而非传统的线下形式，反映问题并得到主管部门的解决。目前，不少地方都建立了网络理政平台，但名称不一，举办机构不一。有的是地方政府直接设立的网站（如成都市人民政府网络理政社会诉求平台），有的是官方媒体办理的网站（如人民网地方领导留言板、问政四川、重庆网络问政平台），本文以下统称：网络理政平台。
行政机关通过网络理政平台对当事人作出的回复，若当事人不服的，能否提起行政复议、行政诉讼，实践中存在争议。一种观点认为对当事人的回复不属于行政复议、行政诉讼的受案范围。该观点认为，行政机关在对行政相对人作出行政行为时，一般以该单位的制式文书作出行政行为，例如行政处罚决定书、行政许可决定书、行政强制决定文书等，而行政机关通过网络理政平台作出的回复属于信访处理事项，未对行政相对人作出具体行政行为，未对行政相对人的权利义务产生实质影响，因此不属于行政复议、行政诉讼受案范围。另一种观点认为行政机关通过网络理政平台对当事人作出的回复应当作为行政复议和行政诉讼的受案范围，因为该回复可能直接影响当事人的权利义务，例如当事人要求查处违法行为的诉求未实现，导致其权益被侵犯。下文将分别探讨回复属于行政诉讼受案范围的类型和不属于行政诉讼受案范围的类型。
01
属于行政诉讼受案范围的类型
通过网络理政平台，申请行政机关履行违法事项的查处职能通常属于行政诉讼的受案范围。这种情况是当事人基于有关法律法规提起的，要求行政机关履行查处职责。如果行政机关在收到查处申请后，依法履行了查处职责，并在平台或以其他方式告知当事人，人民法院通常认定行政机关已经履行了查处职责，将以判决的形式驳回当事人的诉讼请求。在此种情况下，通过网络理政平台提起的相应申请，与向行政机关邮寄、直接提交申请无异，此时行政机关应当高度重视，不得将网络理政的申请当做信访案件来办理，而应当交由执法机构根据相关法律法规履行查处职责。
由于目前网络理政平台并未严格禁止当事人提起政府信息公开申请，且《政府信息公开条例》也规定“行政机关应当建立完善政府信息公开申请渠道，为申请人依法申请获取政府信息提供便利”，笔者发现现有的判例也存在当事人通过网络理政平台申请政府信息公开的情况。由于政府信息公开有着严格的办理时限要求，而通过网络理政平台接收的申请可能已经经过层层流转，故行政机关应当格外注意办理的时限要求。
申请行政机关履行查处职责的案件同理，也应当注意办理时限。例如《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》即规定了“举报件应自受理之日起60个工作日内办结”。
以下为部分裁判案例：
(2020)川01行终859号判决（成都市中院）：冯某通过网络理政平台向郫都公安分局提交《政府信息公开申请表》，郫都公安分局作出《政府信息公开申请告知书》，告知该信息属于内部事务信息，决定不予公开。冯某诉至法院请求：撤销告知并责令重新作出答复。
法院经审理后认为，内部事务信息，可以不予公开，郫都公安分局决定不予公开冯某申请的信息，符合法律规定，判决驳回冯某的诉讼请求。
(2017)川0112行初84号判决（龙泉驿区法院），原告通过成都市人民政府网络理政平台举报某公司违法违规行为，被告双流区房产管理局通过该平台提交了举报办理结果。原告对该办理结果不服。诉请：一、判决撤销被告作出的成都市人民政府网络理政平台办理结果；二、责令被告履行法定职责，重新办理对某公司违法违规行为的举报。
法院经审理后认为，被告对原告反映的问题已进行调查处理，并将调查处理结果告知了原告，属于履行了法定职责。原告要求撤销被告作出的成都市人民政府网络理政平台办理结果并责令被告履行法定职责理由不成立，判决驳回原告的诉讼请求。
(2019)粤19行初60号判决（东莞市中院），万某通过阳光热线网络问政平台投诉，反映有业主私自搭建两个大水池严重影响楼下楼顶的结构和受重压力。东莞城管执法局答复该违建物是历史遗留问题故不拆除，要物业自行管理。万某认为拆除违建物应当是东莞城管执法局工作范围内的事，故请求判令：东莞城管执法局拆除违章搭建。
法院经审理后认为，东莞城管执法局于2019年9月18日受理万某的案涉投诉，并直至2020年7月3日才对案涉水池进行拆除，显然超过一般规定的60日履行职责期限，已构成迟延履行法定职责。应确认东莞城管执法局拖延履行法定职责的行为违法，判决确认被告拖延处理万某案涉投诉的行为违法。
(2019)渝05行终568号判决（重庆市五中院），法院经审理后认为，九龙坡住建委收到刘某提交的《作出行政处罚决定申请书》后，在法定期限内通过重庆网络问政平台作出问政回复，程序合法。九龙坡住建委基于该委的调查事实，并作出不予处罚的问政回复，已经履行了法定职责。作出的问政回复，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。刘某请求撤销九龙坡住建委作出的问政回复的理由不成立，判决驳回刘某的诉讼请求。
02
不属于行政诉讼受案范围的类型
通过网络理政平台，向主管该领域的行政机关投诉、反映、咨询相关问题，这是目前网络理政平台出现的大多数情况。当事人可以提起的申请一般可分为咨询、建言、投诉、求助、表扬等。根据某地网络理政平台官网，其主要受理涉及经济调节、社会治理、市场监管、公共服务、环境保护等方面的非紧急救助类诉求。
经过笔者随机抽取，经过公示的网络回复包括：表扬医务工作者、投诉装修施工噪音扰民、投诉私家车占道停车、投诉公路夜灯不亮、投诉银行工作人员态度不好、咨询如何变更工商法人、反映电信诈骗案无进展等。
根据已掌握的裁判文书，法院一般认定行政机关通过网络理政平台作出的答复，若属于：信访处理行为、对当事人的权利义务不产生影响的行为，提起申诉的重复处理行为等，一般认为不属于行政诉讼的受案范围，将以裁定的方式驳回原告的起诉。
若当事人对于该类答复不服，根据现行法律法规，无法以提起行政复议、行政诉讼的方式解决争议。若属于行政机关的信访处理行为，可根据《信访工作条例》的规定，通过申请复查复核进行权利救济。若属于其他类型的处理行为，当事人可通过投诉、举报等形式依法维权，也有的地方可申请转办机构重新派发材料，要求具体经办机构重新处理。
以下为裁判案例：
(2019)川行申858号裁定（四川高院），法院认为：孙某某通过成都市人民政府网络理政平台投诉，市社保局向孙某某作出的拒绝决定系重复处理行为，即系行政机关作出的没有改变原行政行为确定的法律关系的行为，对孙某某已有的权利义务关系没有带来新的影响。市社保局仅仅是再次告知了其审查的结果，对孙某某的权利义务没有产生实质上的影响。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第（四）项的规定，不属于人民法院受案范围，裁定驳回孙某的再审申请。
(2019)川01行终1295号裁定（成都市中院），法院认为：马某通过《成都市人民政府网络理政平台》向市政府进行投诉，并依法由市政府调查处理的事项系信访事项。行政机关依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项、信访答复等行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院依法不予立案或者受理。当事人将对信访事项处理结果不服转变为请求确认行政行为违法的案件继续提起诉讼，其实质仍是对信访事项的处理结果不服提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，裁定驳回马某的起诉。
(2020)川0115行初75号裁定（温江区法院），法院认为：崇州市行政审批局所作出的答复，是对信访事项进行处理的行为，并非对原告作出新的认定，该答复对原告的权利义务不产生新的影响。不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，裁定驳回原告的起诉。
(2020)川0191行初399号裁定（成都高新区法院），法院认为：被告在市长信箱中告知等内容，系被告针对原告信访事项所作出的处理，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，原告请求撤销被告处理信访事项所作出的回复，不属于人民法院行使行政审判权的职权范围，不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回原告的起诉。
03
网络理政平台的转办机构
不宜作为行政诉讼的被告
当事人通过网络理政平台提起申请后，不是由具体的经办机构直接接收办理，而是由网络理政平台的负责机构（通常为网络理政办公室）通过派发工单的形式，将当事人的申请派发或转送至有管辖权的行政机关予以办理。一种观点认为转办机构可以作为被告，支持者认为转办机构本身属于行政机关，履行了相应的法定职责，通过接收申请、选择具体的经办部门、完成转办流程，对当事人的权利义务造成了影响。另一种观点认为转办机构不得作为被告，支持者认为转办机构履行的只是一个转送的职责，属于行政机关内部的过程性行为而非作出某个具体行政行为，并不直接对当事人的权利义务造成影响，最终对当事人权利义务产生实际影响的是具体经办行政机关的行为。
笔者倾向于第二种观点。转办机构此时起到的功能类似于传统的行政机关内部邮件接收、分发机构。在收到当事人的邮寄材料后，经过甄别后，将具体的申请材料派发给具体的行政机关予以处理，但网络理政系通过网络在线完成上述程序。尤其是部分地方的网络理政系统是官方媒体来具体运营，例如问政四川由《四川日报》运营，重庆网络问政平台由官方媒体华龙网运营。若此类运营主体充当转办机构时，将其纳入行政诉讼的被告更无可行性。
需要考虑一种情况，若转办机构在接收后不予派单，存在事实上的不作为，导致当事人提交申请后无回应，此时转办机构（若属于行政机关）是否可以作为行政不作为案件的被告？笔者倾向于否定。转办机构在整个网络理政办理流程中，起到的是一个转办、交办的作用，系对当事人申请的内部流转，并未对当事人作出具体的行政行为。若其在接收后不予向具体经办机关派发案件材料，导致当事人的诉求未得到解决时，系行政机关内部的流转失灵，当事人可以具体的行政机关不作为提起行政复议、行政诉讼，其权利依然拥有可救济的渠道。至于转办机构存在过错的，属于行政机关内部问题，可由主管部门追究具体经办人员的法律责任。
归根结底，目前网络理政与司法程序的对接、当事人的救济程序、对于恶意大量提起网络理政等问题，还没有具体的法律规定，亟需相应的立法机构对此予以制度性的回应，方能解决此类纠纷在实践中面临的困境。
律师简介
王黎
四川师范大学行政法学硕士
四川明炬律师事务所执业律师
刘利虹
西南政法大学宪法学与行政法学硕士
四川明炬律师事务所专职律师、行政法律业务部副部长
成都市律师协会行政法律专业委员会副秘书长
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