现行土地政策调整及其对现代服务业发展的支持

马立行
内容摘要：我国许多地方都在大力推进现代服务业发展和服务业型经济结构建设，这需要有相应的发展空间载体，即土地资源的支撑。然而，由于传统产业发展政策、土地管理政策在产业发展支持上的倾斜，服务业在拥有土地资源方面先天不足；工业用地占用过多，既加剧土地资源的紧张，又挤占服务业发展用地需求，产业发展环境恶化。面对产业发展出现融合的趋势，土地政策尤其是土地用地性质政策面临难题，亟待调整。我们认为，土地定性应因地区、因产业具有一定的灵活性，以适应产业发展的需要，适应地区发展的需要。目前，在服务业用地规划、用地指标方面应当优先考虑、倾斜支持，一如我们从前在支持制造业发展时曾经所做的那样。
关键词：土地政策 服务业发展 政策调整
中图分类号：F301.0文献标识码：A文章编号：1005-1309(2010)05-0102-004
长期以来，中国的经济发展主要是靠工业经济的发展而发展，在改革开放前，中国的工业企业又基本上是全民所有制企业，为了使投资者能不断地扩大投资和新增投资，解决国家当时的短缺经济，同时又要解决就业问题，因此政府部门在许多要素资源政策方面向制造业倾斜，诸如划拨土地无偿使用、低价优先出让土地、较低的公用事业收费等。在传统产业政策的倾斜支持下，许多工业企业或大或小都会拥有一幅土地的使用权。在目前城市产业结构调整和土地使用权市场化的背景下，这一土地资源也能成为工业企业转型和进一步发展的必要的空间载体，或者经土地变性出让开发后可得到一笔可观的货币资本，成为其进一步拓展和解决历史包袱的基础。然而，在需要大力发展服务业的当今，这种产业政策和土地政策已经发生了很大的变化，但对于历史形成的情况，尤其是土地政策方面的情况，需要加以分析和研究。
一、现代服务业发展在拥有土地资源方面先天不足
与制造业企业相比，服务业企业就没有这么幸运，在拥有土地资源方面，服务业先天不足，至少从总体上看没有工业企业那么大的优势；而对于一些新兴服
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务业企业来说，他们基本上一无所有，要取得土地资源完全依靠后天自己的努力。
历史上，为了支持制造业的优先发展，土地资源支持适当倾斜当然无可厚非。但现在情况正在发生变化，现在我们正致力于大力发展现代服务业，土地政策也应该及时调整。然而，目前的现状是工业企业依然是过多占用土地资源(指许多工业园区的企业占地过多、建筑密度过低)，并且还在继续低价甚至零地价占用更多的土地，而为服务业发展考虑太少。
现在的工业开发区发展，为了吸引工业投资项目，往往给予入驻企业过度充裕的土地资源，企业超低密度建设厂房，实在用不了甚至闲置，造成土地资源极大的浪费。即使到了近些年有偿使用国有土地之后，土地政策规定的工业用地价格低于商业和办公用地(当然工业和商业的产出是不一样的)，或者一些地方政府为了吸引投资，超低价甚至零地价出让国有土地，依然形成工业企业过度占用土地的现实。
工业用地价格一般是成本价格，目前，按规定工业用地出让最低价是按基准地价的70%确定的，各地工业用地实际出让价比这还要低。根据国土资源部中国城市地价动态监测系统调查结果分析，2005年，我国商业用地平均地价为2062形平方米，工业用地价格平均492形平方米，商业用地价格是工业用地价格的4.2倍；经过2007年土地价格的较快上升之后，2008年，全国主要城市的商业用地平均地价为4148形平方米，工业用地平均地价为607形平方米，商业用地价格是工业用地价格的6.8倍，价差进一步扩大。
客观地讲，由此造成的结果是，工业企业过多占用土地资源，在目前城市化步伐加快、土地资源需求猛增的情况下，一方面加剧土地资源的紧张程度，造成土地价格的过快上升，置服务业发展更加艰难的境地；另一方面，从总体上必然会挤占服务业发展用地需要。最终，当我们要大力发展服务业的时候，服务业不但面临土地紧张，还面临土地高价。
二、产业融合发展趋势下土地使用定性政策面临难题
现行土地制度规定，国有经营性建设用地划分为商业用地、办公用地、住宅用地和工业用地等类型。(1)商业用地包括商业、金融、保险业用地，既包括独立的商业设施用地，也包括商住、商办、住宅等建筑内部用作商业经营的裙房分摊的土地(不含大卖场等用地)，商业用地出让后的使用年限为40年。(2)办公用
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地主要指经营性写字楼、办公场所用地，出让年限为50年。(3)住宅用地包括多、高层和低层(别墅)等各类住宅用地，用地出让的使用年限为70年。(4)工业用地包括工业、仓储、交通运输用地及其相应附属设施用地。出让年限为50年。另外，除了上述经营性建设用地类型外，一般还对社会事业用地专列一类管理。
不同类型用地性质的转换都有一个严格的管理程序，如工业用地要转为商业用地：(1)必须符合城市总体规划，并需经过规划部门批准。(2)如符合城市规划可以改变为商业用途的，按照现行土地出让办法的规定，其出让应当通过招标、拍卖或挂牌等方式公开进行，工业用地原使用人和买受人不得自行进行买卖。(3)通常的做法可由工业用地使用人与所在区县的土地管理部门联系，由土地的收购储备机构根据年度收购储备计划安排收储。
从产业角度看，土地用途分为工业和商业服务业，这在产业发展单一、产业之间分界比较明确的前期发展中比较可行。但是，目前的产业发展出现二、三产业交叉融合的新趋势，原先依附于制造业的一些工业性服务，现在规模越来越大、功能越来越强，有的甚至独立形成专业化的服务性企业，如工业设计、营销网络等；而一些服务业也附带有一些物质产品的制造业务，二、三产业之间的界限日益模糊，即出现一些所谓的“2.5产业”。这样，现行的土地定性分类政策面临难题，对一些产业项目无法明确定性，如果定为工业项目，实际操作中会出现管理失控；如果定为服务业项目，不但不利于这些新兴产业的发展，在一定程度上也是不公平的。这种现实情况说明，面对产业发展出现融合的新趋势，现行相关土地政策需要调整和完善。
三、调整土地政策以支持现代服务业发展
(一)服务业用地规划、指标要有一定的优先和倾斜
先天不足就要靠后天补养。在获得土地资源方面，服务业是明显处于劣势，有必要采取一定的优先和倾斜支持政策，扭转这种不合理格局，形成相对均衡的状况。更何况，目前上海的第三产业占GDP比例已经超过一半，而且未来将进一步加快现代服务业发展，建设服务型经济结构，就更需要在土地的规划和用地指标方面，给予优先和倾斜支持。
从目前的情况看，鉴于前期工业用地价格过低、占地过多，土地管理部门已采取措施制止这种状况的进一步发展。2006年，针对土地管理特别是土地调控
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中出现的建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，压低、拖欠征地补偿费损害农民土地权益，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止等新动向、新问题，国务院下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)明确规定：“国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地的工业用地出让最低价标准”、“工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和”、“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”。国土资源部及时按照这一通知精神，公布了《全国工业用地出让最低价标准》(国土资发[2006]307号)，并明确了实施要求。
从相关调研和市场监测情况看，这些措施对政府出让行为具有较强的约束，极大地压缩了恶性竞争竞相压价的空间，在建立合理的工业用地出让价格水平、保障土地所有者合法权益、抑制工业用地的低成本扩张、维护公开公平公正的市场秩序、推进区域协调发展、促进土地节约集约利用等方面发挥了重要作用。同时，工业用地招拍挂出让制度的推进，向逐步理顺工业用地价格形成机制迈出了重要一步。2008年以来，国际国内宏观经济形势发生了一定变化，对土地市场产生了一定影响，市场呈下行态势。
2009年，结合当前宏观经济形势，国土资源部下发《关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》(国土资发[2009]56号)，适当调整工业用地出让标准的实施政策，解决地价政策与产业政策协调配合、地价在促进土地节约集约利用等方面的作用等，逐步建立相对灵活、差别化的地价管理政策，进一步发挥其“有保有压、区别对待”的作用，服务于保增长、扩内需、调结构、上水平的宏观调控目标，从而更好地落实党中央、国务院关于扩大内需促进经济平稳较快发展重大决策，促进工业用地的利用方式向政府调控目标的转变。
上述措施取得较好的效果，为促使更多的土地资源支持服务业发展提供了可能，但这只是对服务业进行后天补养的一个方面，另一个方面就是在对服务业获得土地资源上，还需要更多实质性的倾斜支持政策。对服务业获得土地资源方面实行倾斜支持，主要体现在两个方面：一是在总体规划上，要有更大比例的土地资源用于服务业发展需要，尤其是在像上海这样的大城市。二是在建设用地指标的安排上，要优先考虑服务业项目。
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(二)土地用途定性政策要有一定的灵活性
面对产业发展出现融合的趋势，现行土地用途定性政策要有一定的灵活性，进行适当的调整。建设用地的分类，关键是要明确住宅、非住宅用地规模之间的比例，至于非住宅的产业发展用地，具体用于何种产业，可服从于市场选择、土地所有者的选择和产业规划的约束。土地价格高低主要应以区位不同而不同，而不是以项目的产业性质不同而不同。土地使用者只因土地所在区位以相应的价格取得土地，至于其用于工业项目还是服务业项目，应受市场约束和产业发展规划约束，不受土地出让方的约束。对低价取得工业用地而用于商业和办公用途开发的不合理行为应严格管理。
在当前，需要大力推进服务业发展的情况下，在服务业需要倾斜支持的情况下，现行土地用途分为工业、商业和办公的政策需要调整，即对用于产业发展的土地只以区位不同统一定价，而不管用于发展何种产业，否则，无疑是自缚手脚。如果进行这样的调整，也就没有必要再担心出现低价取得工业用地而用于商业和办公用途开发的不合理行为，目前正面临的产业融合发展的难题也就迎刃而解，现代服务业在各个层面上都能加快发展。
在实际操作中，由于无法明确有些项目的产业类型，一些地方事实上已经在政策模糊地带行走。由于文化创意产业等一些新兴服务业，对经济的推动作用越来越强，为了支持这些产业的发展，就默许其落户在工业园区发展，这种现象已经相当普遍。
(三)进一步提高土地资源使用效率
在土地资源日益紧张的背景下，尤其是在上海这样的大城市，提高土地资源使用效率显得特别重要。目前可重点关注两个方面：(1)提高开发区土地使用效率。由于开发区前期发展的多种原因，开发区土地资源利用存在容积率过低、土地闲置、投资强度低、产出效率低等问题，土地资源浪费现象比较明显。可通过鼓励提高建筑容积率(适当补缴土地差价)、项目置换、清退闲置土地等方式，提高开发区的土地使用效率。(2)继续推进完善农村宅基地置换试点。宅基地置换节约土地的效应非常明显，根据上海郊区试点经验，通过宅基地置换可节约三成至五成土地，如全市农村宅基地置换工作全部完成，则可节约200-300平方公里土地。但现在面临的关键问题是置换出来的土地要投入使用，依然受到建设用地
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指标的限制，目前这项工作进展受阻，一方面置换出来的土地不能马上投入使用，造成新的闲置浪费；另一方面土地不能马上投入使用，前期投人的资金沉淀，后续的置换工作难以继续推进。
摘自：《上海经济研究》2010年5月 - 6 -