国外保障性住房供应机制：一个研究综述

孙鼎 田晨光 宋家宁
摘要：1998年住房分配货币化改革以来，我国政府一直努力构建涵盖全民的保障性住房供应体系。本文通过综述国外关于保障性住房供应机制的相关研究动态及成果，提取各发达国家和地区的保障性住房供应机制的特点及优点，评析其保障方式、资金筹措及相关的住房金融体系构建模式。通过梳理他国经验，力图得到针对我国当前保障性住房供应体系建立及完善的理论支撑。
关键词：保障性住房；供应机制；文献综述
中图分类号：：F293．3 文献标识码：A 文章编号：1001—8204(2010)04—0156—04
近年来，我国的城市化进入高速发展期，城市在区域经济发展中的核心地位不断增强，城市规模随之不断扩大。在城市内生机制与外部效应的双重作用下，房价逐步攀升，解决“住房难”的问题已成为我国中央政府和地方政府共同担负的责任。商品住宅的高房价和保障性住房的相对供给不足使得城市居民的住房需求难以得到保障，由此引发的社会问题和矛盾已引起社会各界的广泛关注和高度重视，并成为社会舆论的焦点。
住房随着社会的发展逐渐具备了多重含义：庇护遮蔽之场所、私密的空间、区位上的产物、建筑物与邻里设施的组合、投资的工具、财富与社会经济地位的象征，具有不可移动性、不可分割性、长久性、异质性、昂贵性、投资品和消费品等特征。从国外研究来看，美国学者指出住房问题是一个关系到个人社会地位、社会安置、财富、权力、追求及个人识别标志等多种意义的交互式问题。近年来房价高企，住房问题已成为世界范围内的一大社会问题，已经超出个体范畴逐渐变为一个社会群体性问题。特别是有关中低收入家庭的住房问题，几乎无一例外的在世界各国上升到社会安定的高度。英国学者提出，住房和社会安全就像互相缠绕的两股绳，对一个福利国家来说，这两个问题中的任何一个解决不好都会影响该国向其国民或家庭提供全面保护；而一个社会如果希望取得基于社会安全目标的社会公平，就必须首先处理好它的住房问题。另有研究表明，部分东亚国家
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希望利用住房政策的调控来刺激经济增长和私人部门的住房建设投资。
本文在明确住房问题重要性基础上综述世界主要发达国家和地区保障性住房供应机制。通过综述，从“租”与“售”两个角度解读主要国家是如何为其国内的弱势阶层及低收入群体提供住房保障的。
一、保障性住房的涵义
所谓保障性住房，通常是指由政府统一规划、统筹，提供给特定人群使用，限定了建造标准和销售价格或租金标准，起社会保障作用的住房。包括各类安置房、经济适用房、廉租房以及一些保障性商品房、租赁房。当前，保障性住房中最主要的形式是经济适用房和廉租房。与保障性住房类似的概念还有公共住宅，两者的范围有重合也有区别。所谓公共住宅，侧重的是住宅的“公”属性，强调住宅产权归公，由政府出资建设和管理，也叫“公有住宅”；而保障性住房的概念则更侧重于住房最终的目的——为特定人群提供住房保障。
保障性住房除共有的含义外，其名称在不同国家也有不同称呼。香港的社会公共住房被称为公营房屋，主要分为公屋和居屋两类：公屋是出租型公共住房，居屋是出售型公共住房。公屋制度自1954年开始实施，至今经历50多年的实践，已日臻完善；日本将由国家资助、由地方政府和公共团体建造的住宅称为“公の住宅”，国内文献通常将其译作“公有住宅”或“公建住宅”，主要分为三大类：公营住宅、公团住宅、公库住宅，其中公营住宅的政府供给主要是为了解决低收入家庭的住房困难问题[8]；新加坡称为组屋(Public Housing)，是在政府主导之下，由建屋发展局建设的公共住房，组屋的供应对象是广大的雇员阶层。在我
国，保障性住房分为多种类型：廉租房、经济适用房、限价房及政策性租赁房等均带有不同程度的保障性质。
各国无一例外都在其经济体发展过程中为保障中低收入家庭的住房需求做出了大量的政策及货币支持。据统计结果显示，住房消费已经成为美国家庭消费支出中的最大项，这一现象尤其体现在低收人家庭中[10]。20世纪后五十年中美国联邦政府在为低收入个体提供住房保障中扮演着重要角色，这期间美国政府的住房保障支出大幅增加，由1977年的75亿美元增长到1997年的260亿美元。平均到每个家庭这一住房保障性支出在这二十年里翻了一番，从2980美元增长到5490美元。
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二、国外住房保障模式
国外的保障性住房以租赁型为主。按照有关学者的理解，公共租赁房除了为穷人提供住所外，还能对不成熟的住房市场起到缓冲作用，由此可见，租赁房意义非同一般。
韩国政府于20世纪80年代初开始提供租赁用住宅，并首次按收入阶层确定住宅供给量，并且在80年代末期将建设永久租赁房纳入到规划项目中。而在相对保守的德国，多年来人们一直在讨论，到底是租房合算，还是买房合算，虽然租房二三十年即可买一套房，但事实上贷款几十万马克买房或自己建房要负债一辈子，一旦家庭结构发生变化或遭不测，房子作为抵押品即被回收，如今德国中等收入者多，高收入者少，故租房者多，买房者少。
下面以美、德、法、英、日、韩及我国香港地区为例，按照保障方式对先进国家和地区的经验进行综述。
1．租房保障
综观各国的租赁型住房保障模式，基本上可以归纳为租金补贴、房租折扣、房租管制和低租金住房几种。下面分类对其进行介绍。
(1)租金补贴
租金补贴是各发达国家和地区普遍适用的租赁型住房保障模式。具体形式主要表现为现金津贴，如英陶政府对租住私房的家庭提供现金津贴，其津贴数额的计算参照当地公房的“公平”租金以及家庭收入情况而定。同样，秉承这一“公平租金”思想还有美国针对低收人群体住房需求的相关对策，如美国著名的第8条款“租金资助计划”。其核心思想是任何家庭用于住房的支出不应超过家庭总收入的30％，若在私人物业市场上租到的某一住宅单位“公平市场租金”超过这一限度，政府将为租客提供这一“差额”补贴，具体事宜由住房与城市发展部负责。具体形式上，美国采取的是租房券，该种租金补贴是由美国住房与城市发展部提供的最大的住房补贴形式，该券可用来支付当地允许的最高房租超过住房税前收入30％的部分。约有l／5接受联邦直接资助的私人所有住房是由美国乡村服务部资助的，住房与城市发展部资助项目中的私人所有住房约有150万套。德国的房租补贴数额是根据家庭人口收入及房租支出情况确定的；对低收入居民，其实际交纳租金与可承受租金的差额部分由政府负担；其中，居民实际交纳
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租金要与家庭住房需要相结合，可承受租金一般按照家庭收入的25％确定；补贴期限为15年，15年以后随着家庭收入的增加，相应地逐年减少租金补贴。
(2)房租折扣
此种保障方式主要是英国针对租住政府公房的住户。英国的房租按照“公平房租”水平确定，当“公平”房租价格高于以往公房的福利性房租时，为了保障低收入者的住房需要，还通过了为低收入者提供房租折扣形式的福利制度。地方政府通过审核申请人的经济情况，判断其支付能力，在“公平”房租基础上打一定的折扣。
(3)房租管制
二战后的德国是一个例子。二战后，由于住房出租价格大幅度上升，广大居民无力支付所承租住房的费用。因此，为保障居民的基本住房条件，德国政府采取了租户权益保障措施，要求各地政府按照不同区位、不同结构和质量的房屋，分别提出相应的指导租金水平，作为住房出租人和承租人确定住房租金的参考标准。但是随着德国住房体系的完善，这一制度在上世纪60年代后逐渐被取消。目前，德国48％的人拥有自己的住房，在市场租住房屋的占52％。德国的租房制度相对市场化，政府并未规定统一租金，租金水平因不同城市、供需、房产地段与质量差异而异。
此外，香港的保障性住房体系将房租定于住户收入中位数的15％或以下，平均租金占住户收入的7％左右，这一举措也可看做是租金管制的一个特例。
(4)低租金住房
综观各国的低租金住房，一般针对政府部门提供的公共租赁房，如英国居民租住公房，房屋的租金由政府限制为居民收入的10％。从1998年开始，韩国政府开始实施促进廉租房的政策。廉租房的租金仅为市场价格的60％～85％，最长租赁期为30年。2003年，韩国政府为扩大廉租房供应，推出“100万户国民廉租房建设计划”，准备在10年内建设100万户国民廉租房，将廉租房占住宅总数的比例从2003年的2．4％提高到2012年的10％[19]。而在法国，低租金住房已经成为其福利设施的一部分，目前法国共有近400万套低租金住房，其中300万套为出租房，另100万套已成为私人房产。法国近1／4的人口，约1300万人住在低租金住房中。同时法国相关法律规定，其低租金住房要优先照顾三类人群：
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由于城建原因急需搬迁的家庭；特殊困难的家庭；由于到新工作岗位就业需要迁居的家庭。
日本面向低收入者的公营住宅，起步于二战后，经过半个多世纪的发展形成了较为完善的体系。政府在1951年便制定了《公营住宅法》，用于管理面向低收入家庭的低租金公共住宅。《公营住宅法》规定，公营住宅的租金由户型、面积、住宅楼的结构、新旧程度等确定，是周边同等条件住房租金的1／3～1／4，可以看做是低租金住房的一个典型。同时，将居住者的收入分为6个级别，收入越低房租也越低。如果入住后收入提高，特别是平均月收入超过20万日元的情况下，房租将大幅度提高，以此促使收入超过规定限额者搬离。这样就形成了一种有效机制，确保公营住宅能够提供给真正需要帮助的人。
2．售房保障
各主要发达国家为提高其住房自有率，均针对不同层次的住房需求在税收和贷款方面提供了一系列的优惠。这其中较为系统和典型的应属美国、英国、日本、新加坡和我国的香港。下面对这些国家和地区中较为典型的法案或相关措施进行分析。
(1)美国的“住房税金信用”计划
典型的对居民购房进行补贴的税收措施为美国的低收入阶层住房税金信用计划。该计划作为一项鼓励私人开发商和非营利机构兴建供低收人家庭租用住宅的工具，美国联邦和州政府发放税金信用证，使相应人士或机构获得一定额度的收入税的减免。
(2)英国的“住房购买权”政策
撒切尔政府后，英国开始大力鼓励私人拥有住房，私人住房占有率从撒切尔夫人执政的1979年的57％上升到1989年的68％。英国在不同时期住房的产权情况如表l如示： - 5 -
出现这种情况的主要原因是政府的一项“住房购买权”政策，其内容就是地方政府对于居民购买房产给予价格折扣，其幅度约为住房资产总值的46％以上。另外，还有三大主要原因：一是个人可支配收入的增长；二是政府建立在税收基础上的大量补贴；三是政府对于商品抵押市场的财政管理而产生的中短期效果。
(3)日本的“住宅金融公库”
住宅金融公库是根据日本国会1950年6月制定的《政府住宅金融公库法》建立的一个公营机构。住宅金融公库面向居民个人建房、购房、维修住房提供长期(25～30年)、低息(5.5％)贷款。平均利率比商业银行低30％左右，利率差额部分由国家财政部门承担给予补贴。在日本凡是居民建造和购买住宅在国家规定的标准内，均可向住宅金融公库申请低息贷款。公库的宗旨是为国民大众的健康和满足文化生活的住宅建设、住宅用地的购买所需资金，在向其他金融机构和银行筹措较困难时，住宅金融公库给予融通。此外，政府还通过减免所得税、赠与税和房屋登记许可税等政策措施鼓励国民购房。
(4)新加坡及香港的“居者有其屋”计划
新加坡1964年推出的“居者有其屋”组屋计划，主要做法为：政府负责组屋的开发及建设，由组屋发展局具体实施；政府严格控制土地资源，为组屋开发建设提供强有力的资金、土地保证；实行良性循环的公积金制度和住房公积金保障制度；以家庭收入水平为依据，实行公有住宅的合理配售政策。由于土地由政府无偿提供，建屋发展局为非盈利机构，省去了地价和利润，加上政府的补贴(新加坡的购房补贴表现为建设成本，土地成本及融资成本等多方面，公共组屋的售价低于成本价，仅为市场价的三分之二。新加坡政府将其对国民的社会保障首先定位在“居者有其屋”上。据统计，政府用于公共住房建设方面的年度投资总额从1987年的14亿美元增加到1990年的77亿美元，相当于1987年、1990年当年全部资本总额的2l％和28％，GDP的7％和9％。从政府开始拨款计算，至今累积的政府补助金总额已达159亿新元。
“居者有其屋”计划于1977年在香港得到推行。鼓励住公屋的家庭拥有自己的屋所，以便他们腾出公屋让给需要的家庭。香港推行该计划的公共住房用地是政府无偿或低偿划拨给住房委员会，使得公共住房的价格明显低于私人机构开发的物业，一般要低20％～40％。
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3．资金筹措
各国的保障性住房的建设及运营资金多来源于政
府的财政补贴或社会福利资金。如法国低租金住房建
设资金来源主要是国家的社会福利资金[加]。日本公共住房建设资金来源主要有三个方面，一是邮政储蓄归集的资金，约占50％；二是各种退休金、保险费，约占14％；三是政府债券约占6％，2000年政府债券总额已达到。504兆日元。韩国的永久性公租房，政府投资占房屋建筑成本的85％；可出售的公租房，由公营的韩国政府公社开发建设，韩国住房基金提供占总建筑成本40％～50％的低息贷款。但这种资金供应模式也给政府带来了很大负担，如美国的租金资助计划也使数以百万计的低收入家庭获益。但美国联邦政府也为此背上了沉重的包袱。据推算，若不改变现行的补助方式，到2006年美国政府每年仅此项计划需耗资74亿美元。
三、结语
我国正处在住房的完全市场化向保障性住房体系构建的转变中，面临着保障以租为主还是以售为主、补贴以何种方式进行、资金如何筹措等问题。本文由浅及深地综述、探讨了各发达国家及地区的保障性住房体系供应机制及先进经验。通过对他国经验的分析，从租房补贴、售房补贴、资金筹措等角度细述了发达国家和地区的模式，以期通过理论层面的研究为我国保障性住房体系的构建及合理化提供有益的建议。
摘自：《郑州大学学报》 2010年第4期
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