公共管理视角下的公共政策

黄维民
摘要：依据公共管理理念，诠释了公共管理的基本范式，并对公共管理与公共政策的关系进行了梳理，最后探讨了公共政策在公共管理体系中的作用与功能。在公共管理视角下对公共政策进行研究，有利于对公共政策学科做深层次的了解，特别是对于实现公共政策的科学化与民主化，提高公共政策制定质量与执行效果具有重大的理论价值和现实意义。
关键词：公共管理；公共政策；相互关系；基本理念
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1000-2731(2009)03-0113-05
一、公共管理范式的提出
20世纪80年代以来，面对政府规模的扩大、财政经济压力的加剧、社会问题和政府不可治理性的增多，以及官僚主义和腐败现象的泛滥，西方国家纷纷开始了大规模的政府再造运动。政府管理的运作方式亦发生了相应的变化，即由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的公共行政，向以市场为导向的、能够因应变化的、富有弹性的公共管理转变。这种变革意味着建立在正式官僚制、政治与行政二分法和最佳工作方式基础上的公共行政模式已经过时了，已经被一种建立在经济学和私营部门管理基础上的公共管理范式有效取而代之。公共行政产生于19世纪末20世纪初的西方，其最重要的理论原则是政治——行政二分法与韦伯的官僚制。尽管公共行政是公共部门中持续时间最长且最为成功的理论，但它现在正被公共管理取代。因为与公共管理相比，公共行政有许多不足之处：其一，理念与社会相脱离，导致在社会管理中缺乏一种理性的公民自治机制和柔性灵活的管理方式，使得公众很难通过协商手段自主化解社会矛盾与冲突；其二，公共行政完全建立在技术理性基础之上，在社会管理中重管轻理，重制度，轻观念，无视人的主体性和能动性。尤其是在实施公共事务过程中过分压抑人性，只把人当作执行意志、政策和命令的工具，缺乏必要的人文关怀、道义正义的因子，抹杀了人性中的利己利他动机，限制了公共行政的视野和活力；其三，公众无力通过自主行使监督权来改变公共决策不合理的现状，使得大量公共决策完全由政府
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完成，公众只是偶尔被纳入到这一公共权力的循环之中，导致公共行政背离了自然权利法则和公共组织的公共性要求，完全偏离了有关公共目的和目标的言辞。
公共管理范式是在对公共行政反思的基础上提出来的，主要希望在社会管理过程中通过引入经济人假设理论和复杂交换范式，力图用市场中的竞争关系、契约关系、服务购买关系等社会机制，在社会的管理中实行混合式的交叉管辖和权威分散的组织安排，把公众的偏好和价值追求作为提供公共产品的惟一依据，试图从公共决策规则与组织形式的高度上彻底改造传统的官僚行政体制，以实现社会管理中效率与公平的统一。
公共管理范式的提出，使得社会治理的理念与制度发生了巨大的变革，具体表现为：其一，政府职能的重新定位，有意识地改变行政组织的结构、功能和行政人员的行为，强化经济调节、市场监管以及社会管理的功能，努力塑造服务型、责任型、法治型的开明政府，切实解决政府在社会管理当中“越位”、“错位”和“缺位”等问题；其二，注重观念更新，贯彻以民为本的精神，通过不断发展非政府、非营利性组织方式，起到加强社会力量的作用，用分权式管理取代高度集中的科层结构，最终实现社会管理主体的多元化和公民自治，建立政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；其三，强化政府为公众服务的意识，视公众为顾客，关注他们的需求，倾听他们的呼声，向公众提供优质的公共产品，构建社会公共服务体系；其四，在压缩开支、销减政府规模的过程中，通过强调对私营部门管理方法、技术和风格的吸收和运用，在公共部门中引入竞争机制和企业精神，降低管理成本，提高政府部门的竞争能力。与公共行政相比，公共管理抛弃了逻辑实证主义的方法论原则，也放弃了公共行政所谓的“价值中立性”原则，突出公民的权利主体地位，强调政府的责任意识和服务作用，主张建立新的协和式组织管理模式。公共管理这种新的社会治理方式体现在政府既是社会管理者，更是社会责任者与服务者，而实现公共利益最大化是它的终极管理目标。公共管理这种新型的社会治理范式，既是一种权力非中心、主体多元化的复合型社会管理机制，也是一种交叠管辖与权威分散的多组织结构安排，强调从体制上有效保障公众的话语权利和民主交往权利，而不仅仅是一般意义上的投票权利，完全顺应了现代社会“还权于民”的政治发展逻辑，赋予了公众表达自己偏好的自由和选择的权利，成为此时经历了治道变革之后行政发展的惟一价值取向，散发出一股人文之
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光。
公共管理作为一种新的社会治理范式，其研究范围不仅包括行政与公共事务，而且还包括公共政策，其研究重点从过去传统行政重视机关的管理转移到了政策的议题和政策的建议，从而进一步推动了政策科学的发展。政策科学是一套关于政策问题的哲学，即研究政策规律的理论体系。1951年，美国著名的政治学家哈罗德拉斯韦尔在其《政策科学：在范围和立法上的最近发展》一书中，首次提出了政策科学的概念。此后随着各门自然科学和社会科学，特别是在科学哲学、“三论”、管理科学、各类行为科学不断发展地渲养下，政策科学的理论研究有了长足的进步。1968年，美国著名学者沃尔多教授在研究中发现，主导行政研究话语霸权的人主要是一些年长者，而年轻学者鲜有发表主张的机会，这种状况使得行政研究出现了严重代沟。沃尔多则认为行政研究的未来取决于年轻一代，出于这种历史的责任感，在沃尔多的倡导和组织下，一群年轻的行政研究学者们聚集在美国雪城大学的明诺布鲁克会议中心，召开了一次研究公共行政学的学术会议。此次会议不仅探讨了公共行政所面临的时代挑战和所存在的问题，而且还撰写出一大批研究政策科学的学术论文，着手建立政策科学的新规范，第一次把改善政策制定问题与人类社会的健康发展联系了起来，创造性地规划出了政策科学未来的发展方向和远景。因此，由沃尔多教授所倡导与组织的明诺布鲁克会议，不仅标志着新的社会治理理论与学派的诞生，也使他成为推动政策科学发展的先驱者之一。总之，公共管理范式的提出不仅使得行政理念与制度安排发生了重大变化，而且也为政策科学的理论体系注入了新的活力，更为公共政策的发展实践奠定了理论基础。
二、公共管理与公共政策的相互关系
一般来说，公共管理在实现公共利益这一基本目标过程中，主要完成两项任务：其一是如何有效增进公共利益，其二是如何合理分配公共利益，并在此基础上完成公共利益的协调、整合及合理分配。公共管理这一目标不仅强调结果上的公平，而且强调机会上的平等，不仅强调社会民主，而且还强调社会责任，使得那些具有同样能力的人们拥有了同等的生活机会，获得了自己所应得到的基本权利与根本利益。
公共管理强调社会公平的这一基本价值和理念，为公共政策发展奠定了一个
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建立在理性实证主义之上的哲学基础，使得实现公共利益成为公共政策实践的核心要素。如果说公共管理的诞生起初还仅是作为人类社会已经进入现代发展阶段产物的话，那么作为公共管理重要工具公共政策的诞生，恰恰是现代社会生活之公共领域日趋扩张，并与私人生活领域形成鲜明对照和内在紧张之事实的集中反映，所以作为可以有效配置社会资源、极大地影响着公共部门形象的公共政策，决定着政府管理社会的质量和价值导向。因此，从某种意义上讲，影响公共管理的首要因素乃是公共政策。因为公共管理的一切有效性与合理性，完全取决于高质量的公共政策。在对公共管理研究的过程中，人们早已普遍地认识到公共政策不仅是社会政治活动的结果，而且也是公共事务中所制定的行为规范，引导着公众与社群的行动，是政府维护公众利益的重要手段。许多专家学者甚至认为，公共政策过程实际上就是公共管理运行的核心内容，而公共管理的相关组织就是公共政策的重要主体心。因此，对公共政策的研究，必须涵盖整个公共管理领域，必须成为整个公共管理研究的核心内容。与传统的行政研究相比，公共管理更注重对公共政策的设计与运用，从而使得社会管理更加科学化与民主化。也就是说，公共管理的根本目的，就是要通过运用正确合理的、符合社会发展规律的、能够反映客观实际的公共政策，全面有效地解决人类社会所面临的各种各样的政策问题，以此来促进人类社会的进步与发展。
在早期的公共管理研究过程中，人们一般关注的是公共行政决策的科学化和最优化，所采用的主要是理想型的理性选择模式，这种模式强调在政策选择过程中要充分掌握相关的政策知识和信息，并通过科学理性的分析方法选择最佳的政策方案。此后，随着人们对公共管理的深入研究，更多的专家学者注意到理想型的理性选择模式过于脱离现实，从而忽视了人类认识能力的局限性和政治因素对公共决策的影响，因而提出了渐进的与有限理性的公共决策模式。查尔斯.E.林德布罗姆的渐进主义政策理论与赫伯特.西蒙的有限理性政策理论最具有代表性。
进入20世纪80年代，随着公共管理范式的提出，公共政策研究开始注重社会多元价值和伦理方面的研究，强调应用更多的社会知识来规划和设计未来政策。政策设计的概念被引进公共政策的研究和分析中来，这一概念要求公共政策的制定应更多考虑社会环境因素，尤其是考虑公共政策对社会及其成员将产生的
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影响，而不是只考虑谁在统治，谁是政策的获利者和谁在政策制定过程的参与竞争中胜出等传统政治学问题。查尔斯.E.林德布罗姆与赫伯特.西蒙认为，政策的失败与否从根本上讲是一个政策设计的问题。政策设计不是一种纯技术和纯工具性的应用领域。成功的政策设计必须考虑人们的政治、社会、文化和经济方面的环境，并能诱导人们采取有利于政策实施的行为。因此，政策设计理论包括了至少三个方面的内容：政策结构性逻辑的模式、个人决策模式和政策环境模式，而这些概念和模式应该是建立在经验性研究基础上的。
一般来说，公共政策的实践过程，实质上就是二个社会利益表达与实现的过程，当某个社会利益集团或者个人提出一项政策诉求的时候，公共政策过程就开始了，而这种提出政策诉求的过程实际上就是一个社会利益的表达过程。因此，在公共管理的视角下，公共政策不再是一个抽象的概念，而是一个具有实质性内涵的实体，在社会利益的分配过程中发挥着积极的作用，扮演着权威性的重要角色。
在某种意义上讲，随着多元利益社会的形成和发展，作为社会资源重要分配途径的公共政策影响力的逐渐增强，公共政策必将成为公共管理的重要组成部分，即政府利用公共政策来调整、组织社会生产和生活，已经成为其管理社会活动的一个重要方面。特别是随着现代社会生活与政府管理活动的日益复杂化，传统的以经验性为基础的政府决策已经远远不能够满足政府现代社会管理的实际需要，必须要实现由经验型向科学化决策模式转变。实践证明，作为社会价值权威性分配的重要机制，公共政策的民主性与科学性，既是推动政府重大决策迈向高质量的必由之路，也是促进公共管理不断发展的重要途径和有效手段。
作为公共管理重要社会治理手段的公共政策，公共利益是它的核心要素，特别是对公共利益的分配具有绝对权威性。为了协调与平衡公共利益的冲突，保持社会的稳定、和谐与经济的不断发展，公共政策需要承担起协调、平衡与分配公共利益的重任。因此，强调社会的公平与正义，主张公共利益的合理分配与向公民负责，以及积极倡导行政服务的公共性，是公共政策的基本内涵与特征。公共政策所特有的这种内涵与本质特征，使得代表公共利益的公共政策，完全可以在社会利益多元化的格局中，有效地去实现公共利益的不断增进与公共利益的合理分配这一公共管理的基本目标。有效促进公共利益的增长，实现社会的公平与正
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义，既是公共利益的集中体现，也是公共政策的本质特征，而公共政策的这一本质特征，是决定公共管理效率的好与坏、高与低的首要因素，是政治的一种重要表现形式。
在实现公共利益这一基本目标的政治逻辑过程中，就其公共管理与公共政策的关系而言，公共管理是公共政策赖以存在与发展的哲学基础，起着主导性作用；而公共政策则是公共管理重要的治理手段，而且也是有效的管理工具，对公共管理具有能动的促进作用，是政策行政的具体表现。也就是说，公共管理只有依赖公共政策才能有效地增进公共利益，才能实现合理分配公共利益的社会目标，才可以通过政策问题行管理之道，从而促进人类社会的稳定与和谐发展，反之就会导致公共管理的混乱，损害公众的根本利益。因此，公共管理与公共政策两者之间存在着一种辩证统一的关系，它们相互依存，相互作用。公共政策既是公共管理活动的基本依据，又是公共管理活动的基本手段，是在公共管理急需积极符号之时出现的一种积极符号，是公共管理的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻，而且这种联姻是平衡的。总之，公共政策作为公共管理有效解决社会利益冲突的重要机制，是一种探求公众参与分配、协调与整合社会诸方面利益的最佳方式，体现了现代社会民主协商的本质特征。
三、公共管理体系中的政策本质特征
公共政策作为公共管理的一种新的政策系统范式，诞生于20世纪50年代的美国。此时的美国在对社会进行有效管理的过程中，已经把政策的概念加入了“公共”这个定语，演化成为了“公共政策”，而这一根本性变化的主要原因，是与美国现代民主政治体制的确立有关，它为现代公共政策产生的合法性奠定了社会基础，难怪现代政策科学的创始人哈罗德拉斯韦尔在对公共政策内涵所做的六点界定中，他在第一点当中就坚定地认为“公共政策是一门关于民主主义的学问”。
政策从传统政策演变成为公共政策，不仅扩大了政策主体的范畴，而且对政策内容也赋予了新的内容，使得人们对现代政策的理解发生了根本性的变化。可见公共政策概念中的“公共”二字对于界定公共政策的基本内涵具有极其重要的意义。因此，公共政策作为一门新兴的学科，它与传统政策是两个完全不同的概念。特别是从本质特征上讲，公共政策与传统政策两者之间最大的区别及其产生的动力源，就体现在“公共”二字上，而“公共”二字从根本上决定了两者在决
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策体系、涉及的范围与内容，以及价值取向上的不同。
首先，传统政策和公共政策分属于两个完全不同的决策体系。传统政策是一种封闭式的个体决策体系，其政策制定主体不是民主选举的，不是公众经由法定程序赋予的。政策在本质上体现的不是民意，而是帝王将相的意志，是封建帝王的一道道“圣旨”，缺乏程序上的合法性。因此，传统政策强调决策程序与过程的高度集中，缺乏政策分析和政策评估，尤其是不允许公众参与决策，使得公众缺乏了解和影响公共决策的路径，在整个决策过程中处于被动的地位。由于传统政策不能够为公众提供有效参与社会管理与监督的途径，缺乏公众参与社会重大决策与监督执行的机制，缺乏与公众进行平等、真实对话沟通的社会基础和科学实践，所以传统政策体系是一种多位一体的决策模式，每一方都是决策的当事人，几方之间的关系不是一种平行的关系而是一种上下关系，缺乏超然于外的一方进行监督，更多表现为有限的自我道德监督。因此，传统政策是一种冷政策，它极大地弱化了对决策体系的全面监督，较多地蕴含着决策失误的可能性与普遍性。
由现代民主型政府所制定的公共政策是一种热政策，它积极倡导公众在决策过程中的参与和分享，使得公众在整个决策过程中处于一种主动的状态，从而能够有效地保护公众的个人利益，避免有些出台的公共政策看似公平，实际上却隐含着巨大的不公平性。因为任何一项公共政策，首先应该考虑的是对“私权”的敬畏，只有当穷尽一切办法未能奏效之后，才能为了公共利益的要求而牺牲个人利益。并且，由于涉及到对广泛“私权”的伤害，这样的公共政策在出台时必须要经过严格的听证程序，让涉及到根本利益的公众都能够积极参与整个决策过程，避免决策过程中的黑箱操作和信息不对称，以体现社会的公平正义原则。因此，公共政策的决策体系是一种在公共能量不断增长的基础上，逐渐形成的一种开放对话式的群体决策体系，强调社会分权、政策分析、政策评估和决策中心多元化，强调公众对于重大社会决策的积极参与，具有决策程序不断下移的功能，以不断提高政府服务技能和服务水平为工作中心，从而使得公众参与公共决策的路径发生了根本性的变化，公众从过去对公共决策的间接参与转换为直接参与。
其次，传统政策所面对的社会管理范围比较狭窄，政策所关注的对象和类型比较单一，具有很强的私立性和个体目的。特别是由于人们对整个社会和自然界的认识水平低下，所以传统政策基本上是以观念知识为材料，以形而上学的思辨
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为手段，在社会管理活动中所反映的主要是经验当面的主体，其核心价值是一种由主观体验支撑起来的信念，因而在制定政策的过程中，既缺乏必要的客观性要求，又缺乏科学理论的指导和实用的技术工具。因此，传统政策的制定手段非常落后，政策质量通常比较低劣，得不到质量上的有效保障，导致政策在制定过程中具有很大的决策风险性。而公共政策则是以科学知识为依据的，是在多门现代科学知识的基础上建立起来的一门新兴学科。所以与传统政策不同，严格意义上的公共政策只有在近现代自然科学兴起与发展之后才能够出现。
公共政策作为公共管理的重要手段，所涉及的公共事务领域非常广泛，研究的对象和内容不断地扩大，政策的类型更加精确与细化。特别是公共政策首次把个人经验和现代科学知识，以及不断发展的国家管理理论与专业技术纳入到了学科知识体系当中，使得政府在社会重大公共决策过程中，越来越重视对公共政策项目的分析、评估与业绩的考核，从而极大地减少了公共决策的重大失误。这不仅提高了政府解决公共问题的社会责任感和效率性，而且为公共政策制定、执行、分析与评估的科学化、民主化奠定了扎实的基础。因此，公共政策是传统经验与现代科学技术的有机结合，它所追求的是一种程序化的公平与效率，所具有的根本意义就在于它是政府在现代社会下科学化、民主化管理社会的有效工具。
第三，两者在价值取向上也存在极大的差异性。一般来说，传统政策在价值取向上强调效率与效能，是一种追求“效率至上”原则的社会价值观。而公共政策的价值观念具有普世意义，在实践中恪守公共精神和公众利益至上的原则，寻求社会资源的最佳组合与分配以提高其效率性，充分体现了人本主义精神。也就是说，公共政策的出发点和基本目标是实现公共利益的最大化，并通过在社会重大决策中给予公众更多的知情权、参与权和监督权，从而完整地、真实地表达民意，以达到维护公众的基本权利，全面实现社会利益的协调与平衡，克服社会资源分配过程中的非公平性、非正义性，使公众真正成为社会利益的最大受益者。因此，公共政策的价值取向和社会意义，就在于对公共利益进行合理的权威性分配，有效地针对了现实与公众心声的回应，契合了公众渴望公平正义的要求。
总之，把握了“公共”概念的基本涵义，注重“公共性”这一公共政策赖以存在的基础性原则，厘清传统政策与公共政策在决策体系、社会管理范畴和价值取向上的根本不同，才能够真正把握公共政策的本质特征。
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摘自：《西北大学学报》2009年第3期
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