农村土地综合整治工作被列入成都市"农村四大基础工程"之一以来，按市委、市政府的安排部署，采用分期分批、点面结合、突出重点、示范带动的方式推动"全域整治"，为我市城乡统筹发展奠定了坚实基础，并取得显著成效。但在这个过程中有许多问题亟待解决，其中农户集中居住后的土地权属调整就是其中一个突出问题。因权属调整的成败直接关系到搬迁居住农户的权益是否得到保障，关系到整个土地综合整治项目是否取得成功，各区（市）县对集中居住区土地权属调整作了很多尝试，获得了许多宝贵的经验。本文即在分析现有方式的利弊之后提出相应的对策措施，以期能对权属调整工作有所帮助。
一、现有集中居住区土地权属调整存在的问题
（一）土地所有权的调整
我市集体土地所有权分为乡、村、组三级所有，以组为基础。相邻村组之间的农户跨行政界线集中居住后，其土地所有权权属应该相应进行调整，但实际操作中调整难度较大。主要原因有三：
1、因搬迁农户都是分散居住，距离集中居住区的距离远近不一，如果采用"撵地"的方式调整所有权，临近集中居住区的调整相对容易，但距离较远的权属调整涉及农户较多、权属调整工作量大，且还涉及原址和新居之间不愿搬迁的农户，其意愿难以统一，相互之间扯皮现象严重。
2、原有宅基地复耕出的土地与集中居住区被占土地的质量和肥力等级相差较大，被占地农户很难同意以熟地换生地，同时有可能造成耕作半径加大、增加务农成本的情况，因此单纯的所有权面积调整可行性不强，难以实施。
3、如采用等量置换的方式调整土地所有权，则因原有宅基地布局较为分散，置换后将出现大量的零星飞地，给地籍管理工作造成更大的难度，土地管理的成本将进一步提高。
（二）宅基地使用权的调整
宅基地使用权的调整随着土地所有权的调整一并进行，但因调整的方式不同而各异。
1、宅基地使用权调整面临与土地所有权调整相一致的问题。
2、如土地所有权保持不变，宅基地使用权可由迁入方与被占地方协商达成一致，采用补偿的方式进行调整。目前我市已经落实权属调整的土地综合整治项目多是采用一次性协商补偿的方式解决，而这种补偿方式存在的问题一是补偿缺乏统一标准，尺度很难把握；二是被占地农户短期内虽可获得一定数额的现金补偿，但时间长久后难免会形成新的利益矛盾。也有采用租地方式补偿的，但这种方式随着时间的推移，会因一些农户无法长期持续支付租金而引发严重的矛盾。
3、根据继承法的规定，农村住宅能够被合法地继承。因此，子女亲朋在继承住宅的同时，宅基地的使用权按"地随房走"的原则自然被继承了，客观上就可能存在一户拥有多处宅基地的情况。这与《土地管理法》和《关于加强农村宅基地管理的意见》明确的农村宅基地"一户一宅"的原则相矛盾，这是宅基地使用权的调整中的一道难题。
二、进行集中居住区土地权属调整是否可行
（一）我国实行社会主义公有制，土地分别属于国家和农民集体。就单个集体而言，其土地面积、范围不大，在土地综合整治过程中涉及的土地权属调整问题相对较容易解决。
（二）目前我国土地权利类别相对较少，因此在土地权属调整过程中的难度和复杂程度较低。
（三）第二次全国土地大调查和成都市集体土地的确权登记工作已基本结束，这为进行土地权属调整提供了数据基础。
三、集中居住区土地权属调整的可行性方法
（一）依次等量置换法
1、在同一集体经济组织内实施的土地整理项目，不涉及土地所有权调整，其宅基地使用权和承包经营权可采用依次等量置换的方式（即撵地方式）调整，但应在充分征求涉及农户的意愿后依次调整。
2、在不同集体经济组织之间实施的土地整理项目，农户跨村、跨组集中居住后，相邻土地也可采用撵地法进行所有权或使用权的调整，被占地农民集体土地所有权、使用权界限往搬出地农民集体方延伸，而集中居住区内部分土地划为搬迁地农民集体所有，形成飞地。
（二）集中居住区土地所有权上调一级
在土地权属调整难以实现的情况下，可由政府出面将集中居住区土地所有权上调一级，即跨组居住的集中居住区上调至村集体经济组织所有，跨村居住的集中居住区所有权上调至镇集体经济组织所有。补偿方式由占地集体经济组织和农户对被占地集体经济组织和农户进行补偿；也可在所有权上浮一级后，按占地面积划分股份，由相关的集体经济组织对其享有处分收益权，但由上级集体经济组织代管。
（三）集中居住区所有权不变，进行使用权调整或补偿
1、在所有权不变的情况下，搬出地农户所在的集体经济组织调整出新占土地相应的面积给被占地集体经济组织使用，或由被占地集体经济组织将其流转，流转收益用于支付丧失土地使用权的农户。
2、在所有权不变的情况下，由占地农户直接与被占地农户商议，采用一次性买断农户被占地使用权（即下清的方式）；或者采用支付租金的方式使用集中居住区土地，集体建设用地使用权证颁发给搬迁入住的居民。但因租地方式存在潜在隐患，故应尽量避免使用此种方式。
（四）统一征收集中居住区土地
在土地权属调整和以上补偿方式难以实现的情况下，可由政府对符合土地利用总体规划的集中居住区实施征收，土地所有权收归国有，相应农户可选择转为居民或继续保留农业户口；被占地农户由政府进行一次性补偿，使被占土地相应的利益纠纷一次性了断，同时也不影响搬迁农户原有承包地的使用。
四、对策和建议
（一）完善土地整理及其权属调整法律体系，加强集中居住区土地权属调整机制建设
1、制定以"授权性法律规则"为主的土地综合整治权属调整法律、法规体系。由于土地权属调整直接关系到农民的切身利益，如果过多地强调义务性规范，在集体土地所有权主体虚位的情况下会出现行政权的过度膨胀与滥用，从而损害农民的合法权益。因此土地权属调整的法律、法规应采用以授权性规则为主的立法方式，充分发挥农户的自主性，以激发民众参加土地综合整治的主动性。
2、加强公众参与的组织机构和制度保障建设。土地综合整治中公众参与的组织机构除了有当地政府和土地行政主管部门主导的非常设机构以外，还应该包括类似村民议事会、监事会等"民间组织"。此外还要通过建立民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、公民请愿制度等一系列程序性制度，保障土地权属调整中公众的有效参与。
（二）加强农村居民点整理中农民权益的保护，实行"一户一宅、合理补偿"政策。
公民只能拥有一处宅基地，只是就申请而言，法律不应当禁止公民通过继承等方式取得两处以上宅基地使用权的行为。出于对公民财产权利的保护，宅基地在被继承房屋的存续期间，可以保留；但如果出现房屋损毁或发生参与土地综合整治项目的情况下，则应对于现存房屋的价值进行合理地补偿，严格执行"一户一宅"政策。
（三）建立土地综合整治中新增土地发展权的合理配置模式
1、将综合整治项目实施后产生的建设用地指标的转让收益用在国家、投资者以及农村集体之间进行合理分配，真正体现"谁投资，谁收益"的原则。
2、将农村建设用地整理中新增土地的用途按比例划分：新增土地必须根据建新区占用耕地情况划分部分作为耕地，以保障耕地总量动态平衡；其余土地则由农村集体自行确定其用途，在不改变农用地性质的前提下做到效益最大化。
在成都市大力推进的农村土地综合整治工作中，须要进行的土地权属的调整已迫在眉睫。不仅应将新形势下的土地权属的调整作为维护农户权益、维持社会稳定的重要一环加以落实，更要避免在刚刚摸清农村家底、完成农村土地确权登记后，因土地综合整治的实施又一次打乱本已清晰的格局。而土地权属调整的方法不应一概而论，应探索多种可行性、由权属主体自己做决定，相关政府部门要做的是，制定法规政策加以确认和规范。
（作者单位：市国土规划地籍事务中心）
