随着经济和科技的发展，垃圾产生量不断增长，垃圾成分也日趋复杂，不仅对自然环境造成了污染，还对居民的健康构成了威胁。如何妥善管理垃圾成为城市管理的重要内容，直接关系到城市的形象、人民群众的切身利益，直接影响到经济社会的可持续发展。深圳早就认识到：做好垃圾管理工作是增强城市竞争力和经济发展的重要手段，是城市文明和社会进步的重要内容，是实施可持续发展战略的重要环节。深圳在垃圾管理上也取得了巨大的成果，当然也出现了一些问题，随着经济的发展和城市化进程的加速，深入了解城市垃圾管理行业存在的问题和找出发展对策，完善垃圾管理体系迫在眉睫。
深圳环卫30年，取得了累累硕果
在历届市委市政府的高度重视下，深圳的垃圾管理工作30年来取得了长足发展。
一是超前布局规划环境园。1994年，深圳按照土地集约、适度集中、分散治理的原则，编制了《深圳市环境卫生设施总体规划》，1998年和2005年对该规划进行两次修编，完成了《深圳市环境卫生设施系统布局规划》，规划了清水河、老虎坑、白鸽湖、坪山4个生活垃圾综合处理环境园区和塘朗山建筑垃圾综合利用园区，并纳入城市总体规划予以实施。目前，老虎坑、清水河、白鸽湖3座环境园已基本建成，初具规模。如：清水河环境园占地418公顷，承担了生活垃圾、病死禽畜、粪渣、建筑垃圾、市政污泥、餐厨垃圾等城市废弃物处理任务，每天处理各类生活垃圾在4000吨以上，并实现了处理工艺之间的优势互补和废弃物处理过程中衍生物的综合利用，形成垃圾处理、科技研发、资源共享、环境教育、业务培训的垃圾综合处理基地。环境园区的规划设立较好地解决了垃圾处理建设选址用地难等问题，为深圳的环卫事业持续发展预留了广阔空间。
二是打造垃圾无害化处理设施体系。大力推进垃圾无害化处理设施建设，不断提高垃圾无害化处理能力，全市生活垃圾无害化处理率达到94.7%。深圳市现有垃圾焚烧发电厂7座，卫生填埋场3座，以及餐厨垃圾综合利用厂、粪渣处理厂、病死禽畜处理厂等一批垃圾无害化处理设施。另外，郁南等6座城市生物质综合利用设施和4座垃圾焚烧处理厂正在规划或建设过程中，如：老虎坑垃圾焚烧发电厂二期（3000吨/日）项目预计今年底将竣工投产；东部垃圾焚烧发电厂（5000吨/日）项目正在土地整理阶段，预计年内将动工建设。这将扭转深圳以填埋为主垃圾处理局面，逐步实现垃圾无害化处理100%和原生垃圾“零填埋”目标。
三是规范垃圾处理设施高标准运行。借鉴国内外先进技术和工艺，高标准设计、建设、运行垃圾处理设施，规范作业，严格排放标准。如：老虎坑、南山、盐田等垃圾焚烧厂采用“3T净化技术” 处置烟气，即保持焚烧炉内温度大于850度；控制烟气在炉内的停留2秒以上，使得二■英完全分解；通过“半干法吸收+活性炭喷射+布袋除尘系统”等工艺吸附降解，可有效去除烟气中的各种污染物。由城管、环保和第三方独立机构组织的定期或不定期抽查检测表明，实测排放指标远优于国家标准，主要排放指标达到欧盟标准，如二■英排放标准均低于0.1ngTEQ/Nm3，有时甚至低到0.01ngTEQ/Nm3。又如：下坪填埋场按90年代初国际通用的卫生填埋技术规范设计，采用水平防渗技术，实行场区清、浊、污分流，具有完整的地下水收集、渗滤液收集处理、填埋气体收集利用等系统。目前，正在按照国家《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB16889——2008）要求对渗滤液处理系统进行升级改造，预计今年6月投产。
四是建立高效环保的垃圾收运系统。2004年，深圳开始实施垃圾收运系统升级改造计划，至2008年完成，共历时5年，总投资13多亿元，规划建设了618座压缩式小型垃圾收集转运站，采用标准化设计，布点覆盖全市城乡，新建的垃圾转运站注重环境谐调和污染控制，景观设计、技术参数、控制噪声、除臭、防滴漏等方面均有较大提升，新型垃圾转运站的建成和投入使用，取代了原有2268个垃圾收运桶点和转运平台，取缔了吊桶式垃圾车，并限制使用后装式垃圾运输车，从根本上扭转了垃圾运力不足的矛盾，较好地解决了手推车排长龙，污水滴漏，臭气、噪音扰民等问题，垃圾转运站不再是“脏乱差”的代名词，垃圾收运效率得到大幅提升。
五是坚持科技进步与创新发展。采取政府、企业、高校、科研院所、设计部门合作方式，结合工程开展科研攻关，建立“产学研一体化”模式，科研工作取得较大进展，并培育了一大批高级技术人才，其中：教授级高工5位，享受国务津贴专家3位，高级工程师30多位。“城市生活垃圾焚烧处理技术”和“生态填埋处理成套化技术”分别获得国家科技进步二等奖，获省、部级奖项有50多项。编制了 《生活垃圾卫生填埋场封场技术规程》（CJJ112）、《生活垃圾焚烧厂运行维护与安全技术规程》（CJJ128）等行业标准。
六是实施垃圾资源再循环计划。大力发展垃圾焚烧发电项目，垃圾焚烧发电装机容量为81MW，年发电量约为6.5亿度，创造经济价值约2.5亿元/年；开发填埋气体回收利用，全市已运行11台1000千瓦填埋气体发电机组，发电量超3亿度/年，年消减填埋气体1.8亿立方米，温室气体（折合CO2量）总减排指标为260万吨；消除简易填埋场的环境污染，实现土地的综合利用。已对24座简易垃圾填埋场全部实施规范封场,恢复土地资源约30平方公里，玉龙坑垃圾填埋场封场后改造成高尔夫练习场，深受市民欢迎。
七是建立垃圾处理投融资机制。从2000年起，深圳市财政不再投资建设垃圾处理设施，新建设施主要采用BOT等方式，通过特许经营授权，引进专业公司和社会资本投资建设和运营垃圾处理设施，如南山、盐田、宝安老虎坑、龙岗平湖等垃圾焚烧厂均由社会资本投入，累计引进资金已达3 5亿元。下坪卫生填埋场将填埋作业、垃圾渗滤液处理等业务外包，通过公开招标方式，确定专业企业负责运营。目前，垃圾处理领域形成政府建设政府运营、政府建设企业运营、企业投资建设运营、业务外包、租赁经营等多元的市场化运营模式，市场化率达到70%以上。
八是高效征收垃圾处理费。按照“污染者负担”原则，深圳市于2007年1 月1日起，全面开征城市生活垃圾处理费。垃圾处理费专指采用焚烧、填埋或者其他技术手段处理城市生活垃圾而发生的费用，不包含垃圾的清扫、收集和运输费用。征收方式，由城管部门委托供水企业随水费代收。征收标准，采用“排污水量折算系数法”间接计量，按垃圾处理平均成本125元/吨进行测算，居民平均支付垃圾处理约为13.5元/户。2011年全市收取垃圾处理费约5亿元，收费率达94%。自2007年开征垃圾处理费以来，5年累计征收垃圾处理费28亿元，为深圳市的垃圾处理提供了资金保障。
垃圾管理面临的形势依然严峻
一是垃圾产生量持续快速增长。随着深圳市经济社会的快速发展和城市化人口高度聚集，近年来深圳市垃圾产生量持续增长，据统计，深圳市垃圾产生量年均增幅约为8%，目前处理量已达13100吨/日，按此增长趋势，预计2015年将达到17800吨/日，“垃圾围城”正在悄然逼近。
二是现有垃圾处理设施严重不足。目前，全市的垃圾尚未实现100%无害化处理，且填埋场已严重超负荷运行，无害化处理率呈下降趋势。如：下坪填埋场设计处理能力为2000吨/日，实际处理量在3500吨/日以上，高峰值达到4500吨/日；老虎坑填埋场设计处理能力为1800吨/日，实际处理量在3500吨/日以上。另外，龙岗区每天仍有部分垃圾采用简易堆填方式处理。
垃圾处理设施超负荷或带病运行，虽然暂时缓解了垃圾处理压力，但会加重垃圾处理设施周边的环境影响，催化了周边居民对设施的“厌恶”感，这反过来又影响新建设施的选址和环评。
三是填埋处置方式难以持续。目前，深圳市垃圾处理仍以填埋为主，占60%以上。这种处置方式虽然具有投资小、运行成本低、处理量大、操作简便、适用范围广和调节能力强等优点，但占地面积大，需要不断消耗土地资源，选址要求高，需要远离居民区或在居民区的下风向，而深圳市人多地少，再选址建设垃圾填埋非常困难或者说根本无址可选，以填埋为主导的处理方式将难以持续。
四是新建焚烧处理设施困难大。垃圾焚烧发电处理技术具有技术成熟、运行稳定、占地少、减容率大、回收能源、污染可控等优点，近年来，清洁焚烧技术取得重大进步，是经济发达、人口密度高、土地资源紧缺的国家和地区广泛采用的垃圾处理方式。但早期建设的垃圾焚烧设施偏重垃圾处理和发电利用，轻视了“三废”治理，建设运营和排放治污标准相对较低，居民对垃圾焚烧“没有好印象”，再加二恶英有“世纪之毒”之称，居民对焚烧处理心存忧虑，抵触大，垃圾焚烧已被严重“妖魔化”，深圳市的白鸽湖垃圾焚烧厂（1000吨／日）、南山垃圾焚烧厂二期（800吨/日）项目建设，均因环评原因，进展缓慢。
五是现行混合收运模式有弊端。深圳的垃圾组份有机质约占52%左右，混合投放不利于废品的回收和分拣；在收运过程中，容易造成污水滴漏和臭气污染；采用填埋方式处理，这部分垃圾含水率高，容易腐败变质，产生污水和臭气，加大了“臭气”控制和渗沥液难处理难度，混合垃圾直接填埋处理的方式也不符合国际通行做法，如德国等欧盟成员国从2005年就已经禁止混合垃圾直接填埋；采用焚烧方式处理，由于热值较低，发电效益差。
六是处理设施监管相对薄弱。垃圾处理直接关系到公共利益和公共安全，是人们高度关注的民生问题。深圳市垃圾处理设施数量多，垃圾处理量大，垃圾处理费用支付金额大，且大多数设施由企业负责运营，倍受居民和社会各界关注。而目前垃圾处理监管仍简单粗放，监管体系不完善，监管手段不够，机制不全，尚未形成对垃圾处理设施全过程、全方位的有效制约，运营企业往往注重经济效益，会忽视社会效益和环境效益，一些不按规范操作运行、偷工减料、弄虚作假、不达标偷排等行为时有发生。
七是垃圾减量分类推进难度较大。深圳是2000年被建设部选定为垃圾分类收集的8个试点城市之一，但时至今日，分类状况仍然不容乐观，户外公共场所设置的分类垃圾桶并未起到分类效果，形同虚设。2010年的 深圳市垃圾分类民意调查显示，73.3%的受访者没有垃圾分类意识或习惯；55.6%的受访者不了解垃圾分类，不知道该如何分类；还有44.8%的受访者认为政府宣传力度不够，没有形成良好的社会氛围。究其原因，主要有政策法规滞后，长效机制和激励机制未能建立，生活分类投放、收集、运输、处理设施不配套等。
创新发展，不断提高垃圾管理水平
按照现行的“产生多少—收运多少—建设多少填埋场或焚烧厂”的治理模式，已无从破解“垃圾围城”的困局。因此，需转变垃圾管理理念，以垃圾减量和分类为突破口，确立预防产生与多元治理并举的垃圾管理新思路，逐步建立“避免产生—资源回收—分类处理—能量循环”的垃圾管理新模式，从源头上避免或减少垃圾产生，提高资源回收利用率，达到减少垃圾最终处理量的目标。
一是动员市民参与垃圾管理。人民城市人民管理，要管理好垃圾，离不开市民的广泛参与和监督。垃圾产生于千家万户，与居民的生活息息相关，垃圾处理好了，城市环境就优美整洁，垃圾若得不到妥善处理，反过来将污染城市环境，危害市民健康。市民不仅是垃圾的产生者，更应该是垃圾的管理者，深圳市应加大垃圾管理知识的宣传力度，长期开展垃圾管理公益宣传，普及垃圾管理知识，开通市民参与垃圾管理的渠道，让市民了解垃圾的危害，认识垃圾减量分类的意义，并自觉维护市容环境，动手实践垃圾减量分类，积极参与垃圾处理监管，为垃圾科学管理出谋划策。
二是加快垃圾处理设施建设。造成深圳市面临“垃圾围城”困境，不仅有垃圾增长过快，垃圾处理设施建设滞后的原因，还有垃圾处理填埋与焚烧比例失衡的原因，填埋占了60%以上。深圳市一方面要加快垃圾焚烧处理设施建设，逐步减少垃圾填埋处理量，最终实现原生混合垃圾“零填埋”目标，从根本上解决下坪、老虎坑垃圾填埋场臭气扰民问题。另一方面，要结合垃圾减量分类预期，加快推进餐厨垃圾（含废弃油脂）、厨余垃圾、大件垃圾、绿化垃圾、有害垃圾等垃圾分类处理设施。
三是推进垃圾减量分类工作。德国、日本、旧金山、台北等国家和城市的垃圾管理实践已表明，垃圾减量分类是解决垃圾困局的有效途径。垃圾减量，是指将避免或减少垃圾产生的理念贯穿到产品设计、制造、生产或工程施工、销售流通和消费等环节中，倡导清洁生产和低碳生活，减少资源消耗和垃圾产生。垃圾分类，是指将日常生活垃圾分成若干类别，以促进资源回收利用，方便垃圾分类处理，减少垃圾填埋或焚烧处理量，从而缓解处置设施建设压力。深圳市应借鉴国内外先进城市的垃圾管理经验，全力推行垃圾减量分类工作，倡导环境保护、减少废弃的价值观念和文明生活习惯，从源头和过程减少垃圾产生量，提高资源回收利用率，最终减少垃圾填埋或焚烧处理量，缓解处置设施建设压力。
四是依靠科技进步攻坚克难。当前深圳市在填埋场臭气控制、垃圾渗沥液处理、混合垃圾预处理、厨余垃圾处理及综合利用等方面仍存在技术难题，深圳市应继续发扬科研优势，组织科研力量，研究垃圾处理关键技术，解决技术应用适应性和系统集成问题，建立适合深圳市生活垃圾源头减量、分类收集、运输、处理及资源化综合利用的垃圾处理城市区域示范和推广模式，提高城市生活垃圾资源化利用和可持续发展水平，推动我国垃圾处理的跨越式发展。
五是规范作业市场运营模式。深圳市环卫作业市场化程度较高，清洁服务企业有400多家，但在“低价中标”导向下，企业处在恶性竞争的求生存阶段，企业经营惨淡，服务质量打折扣，环卫工人正当的权益得不到保障，“劣币淘汰良币”现象蔓延。环卫作业无论是清扫保洁、收集运输，还是处理，提供的是公共服务，体现一座城市的品味。深圳市应加强环卫市场化运营的监管研究，提高门槛，实施特许经营权，按“服务优质，价格合理”原则选择运营企业，运营成本公开接受监督质询，鼓励清洁服务企业收购兼并、做大做强。运营监管合同要责权利明晰，有严格的考评、处罚、退出、行政接管机制，不仅着眼于如何确保正常运营，还应规定不能履约怎么办，把中标运营企业锁定在只有诚信做事，不断提高管理水平和服务质量，才能生存发展和赢利的轨道上。
六是改革垃圾处理收费制度。深圳市的垃圾收费工作成效显著，较好地解决了垃圾处理经费问题。但开征垃圾处理费后，一些企业、工厂、小区以已交纳了垃圾处理费为由，拒交垃圾运输费，影响垃圾清运业务。另外，深圳市的垃圾处理费按定额收费，每户每月13.5元，与垃圾产生量多少无关，起不到抑制垃圾产生，促进垃圾分类的作用。深圳市应着手研究论证垃圾处理费按类别随量计征的可行性，制定垃圾处理费征收的激励机制，逐步完善垃圾处理费返还制度，鼓励小区（单位）、物业管理机构、清洁公司、市民参与垃圾减量分类行动。研究环境风险补偿范围、标准、方式，建立垃圾排放或减量排放指标机制，核定垃圾排放额度。
七是严格处理设施运行监管。垃圾处理是重大的民生工程，为确保垃圾处理设施运行规范，达标排放，严防运营企业不按规范操作运行、偷工减料、弄虚作假等行为，须实行驻厂专业监管，派出驻厂专业团队对垃圾焚烧厂进行24小时跟班监管，对于烟气等排放指标进行24小时在线监测，并定期或不定期委托第三方专业机构对有关计量、监测仪器设备进行校准，对环境污染物进行取样化验。建立公开透明的监督机制，建立信息公开制度，所有在线监测数据、每月的监管报告、临时检测结果均对市民公开，市民可以通过公示屏或上网搜索查阅，并加强与周边居民的互动，定期接受市民到现场参与监控，接受质询。同时要严格执法考核。对于不按规范操作运行的，应按运营临管协议进行处罚；对于排放不达标的，按有关环保法规处罚，并勒令停产整改；对技术落后、设备老化严重、排放标准低的垃圾焚烧厂一律关停，把保障居民的身体健康放在第一位。(作者系深圳市环境卫生管理处副处长)
