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2015-03-09 09:10:22 《和平与发展》 高华
戴高乐将军让法国重新回到大国的位置
法国是北约的创始国之一，也是北约行动的主要贡献者。1966年3月，戴高乐将军宣布法国退出北约军事一体化机构。时隔43年后，在2009年4月庆祝北约成立60周年的峰会上，法国总统萨科齐宣布法国重新加入北约军事一体化机构。向来以强调外交独立著称的法国，选择在此时结束其在北约长达40多年的“例外”身份，使法国再次成为国际政治舞台上备受瞩目的焦点。在北约成立60周年之际出现的这一重要国际事件，表明法国外交战略的调整将对法美关系和欧洲安全格局产生不容忽视的影响。
一、法国当年为何退出北约
1.战后初期法国与北约“亲密无间”
20世纪40年代末，欧洲刚刚从第二次世界大战废墟里重新站立起来。为了防止德国东山再起，同时也为了共同抵抗苏联可能的“入侵”，1949年4月4日，在英美的倡议下，美国、英国、法国、比利时等12国外长在华盛顿签署了《北大西洋公约》，确立了“集体防御”原则，自此，北大西洋公约组织成立，简称“北约”。
1952年，北约总部从英国伦敦迁往法国巴黎。美国是法国战胜纳粹的盟友，法国和欧洲重建得到了美国“马歇尔计划”的大量资金援助，法国人对美国心存感激。欧洲需要美国的鼎力支持，美国对苏联的冷战也需要欧洲伙伴，因此大西洋两岸在北约建设问题上“一拍即合”。这一时期，北约在法国设有多处军事基地，部署有核导弹，法国与北约的军事合作非常密切。
2.戴高乐与北约“分道扬镳”
1959年，民族意识强烈的政治领袖戴高乐出任法兰西第五共和国总统。戴高乐奉行独立自主的外交政策，坚定捍卫法国主权独立，力图恢复法国在国际舞台上的大国地位，摆脱美国统治。但由于北约的存在，法国的外交与国防在很大程度上受到美国的控制。根据协定，由美国人担当的北约盟军最高司令可以统一指挥驻扎在欧洲地区的所有北约国家部队。在核武器问题上，美国更是严加控制。所有这些不能不让戴高乐重新思考法国与北约的关系。他致信美国总统艾森豪威尔和英国首相麦克米伦，指出北约必须加以改革，建议扩大北约在世界上的行动范围，使之覆盖法国在世界各地拥有“特殊利益”的地区，他并建议在北约内部成立英、法、美三国平等参与的领导小组，讨论核威慑战略问题。对于法国的这些要求，美国自然无法同意，美军方甚至提出一份备忘录，对戴高乐的建议进行逐条批驳。至此，北约已经“不再符合法国的防卫要求”。
于是，戴高乐采取了一系列对抗性措施：法国地中海舰队撤出北约指挥序列；禁止在法国领土部署外国核武器；法国拒绝将防空系统纳入北约军事一体化；不同意将驻阿尔及利亚的法军转归北约指挥。在英美拒绝与法国签订核能合作协议之后，法国于1960年2月成功试爆了第一颗原子弹，成为世界上继美、苏、英之后的第四个核武器拥有国。所有这些都是法国脱离北约的前奏。1966年3月10日，戴高乐正式宣布法国退出北约军事一体化体系，要求所有北约基地撤离法国，北约总部则由巴黎迁往比利时的布鲁塞尔。戴高乐在东西方冷战时期作出的这一决定，结束了此前多年美法两国争夺北约与核武器控制权的局面。这意味着法国虽然继续留在北约框架内，但是脱离了其体现军事一体化的三个核心机构(军事、防务计划与核计划三个委员会)，成为北约内一个“不完整的成员”。
3.法国退出北约给自身带来的损失
尽管退出了北约军事一体化机构，但作为北约第四大出资国的法国，多年来还是积极参与了北约其他机构的各项行动。法国每年向北约提供的资金分别高达北约非军事预算总额的15.3％和军事预算总额的13.8％。然而法国却经常处于北约重大决策之外。长期以来，一只脚踩在北约内，一只脚还留在北约外，法国总觉得不是个滋味，因为这种在北约又不在北约的状态，首先损害的是法国自己。戴高乐的决定对法国造成的伤害比对北约更大。不少西方外交官和军事专家认为，法国在北约两个要害部门的长期缺席是一个重大的“时代错误”。虽然法国在自身防务上有了自己的独立性，但在北约内部丧失了不少主导权，不得不一直屈居“普通一员”的地位。法国也越来越意识到，在北约中若不能发挥主导性作用，在欧盟中的相应地位就要受损，与美国闹别扭也占不到便宜。相反，只有通过北约这根纽带与美国拉近关系，法国才能获得施展拳脚的更大国际空间。萨科奇强调说，“我们在北约没有任何的军事职位。当盟友为我们要参与的行动确定目标和军事手段时，我们却没有发言权”。法国不能再充当一个不参与剧本创作的导演！法国国防部长埃尔韦·莫兰说，法国希望成为一名彻头彻尾的北约成员，结束40多年来自愿游离于北约内部核心之外的状态。
从欧盟角度来看，“大欧洲”将使国家概念模糊，更何况国防。法国在防务方面另搞一套不合潮流。北约与欧盟关系紧密，法国是欧盟中的“巨人”，北约中的“矮子”，这两者之间的巨大反差自然会使法国的国际影响力下降，发挥大国作用的空间受到限制。
二、法国重返北约的国际国内背景
(一)冷战结束后的国际体系发生了重大变化
1.1966年戴高乐之所以退出北约一体化指挥机构，是因为在当时的冷战背景下，他不想让不归法国指挥的外国军队进驻法国。现在的形势不同了，华约已经解散，苏联的威胁不复存在。国家间爆发冲突并把法国卷进去的可能性很小。华约存在时，对北约军队的任何袭击都关系到多数成员的共同行动。整个北约内部密切协调，甚至连法国也通过一整套特殊协议参与策划过程。冷战结束，北约逐渐演变成“远征联盟”，“一体化”基本上已失去意义，因而各成员对北约军事行动所承担的责任只能在它们取得共识的基础上才能临时作出决定。
2.当今世界已发生翻天覆地的变化，西方不再是世界唯一的中心。今天的北约经过转型也已经不再是1949年或者1966年的北约，它的活动范围更大，目标更加宽泛，反应性需求更大，已经从一个区域性的防御性军事政治同盟转变为对全球安全负有责任的政治军事联盟。恐怖主义已经成为全球性的世界新风险，全球威胁需要欧洲以及北约更加紧密的团结。法国所面临的恐怖主义威胁的危险程度并不低于其他威胁。通过重返北约改变法国在北约中的地位，就能加强法国的反恐行动。除此之外，中东一触即发的局势和伊斯兰恐怖主义的威胁、亚洲的崛起、一个自行其是的俄罗斯的出现以及新的能源及环境挑战等等，都需要法国和美国加强合作，在应对这些问题中起到关键性的作用。此外，北约不断扩大意味着多数欧盟国家加入北约。所以，必须使法国与新联盟的关系正常化，而新联盟的两大支柱是欧洲与美国。欧洲面临的问题不再是向美国证实自己的地位或体现自己的价值，而是如何形成共同阵线来弘扬欧美共同的价值观；不是加剧对抗，而是承认正在形成的多极化。
3.堪与北约角色深刻变化相提并论的是，法国在北约内部的地位同时上升了。1958年至1966年间，戴高乐领导的法国是北约军事指挥机构的成员。离开该机构，主要是为了维护法国在开始形成的核计划方面拥有的自主权，这是法国独立的保障。今天，法国拥有核威慑力量，而且与1966年所不同的是，法国能够加入军事指挥机构，却丝毫不必放弃其对核武器的全部主权。从军事层面看，自1999年科索沃战争以来，法国参与北约领导的军事行动的水平相当高，一直在多国军事行动中发挥着重要作用。每次法国派出的军队人数平均在2,000至3,000人之间，基本上不是处于第三就是处于第四的位置。在2009年部署海外的1.2万名法国军人中，大约30％参加过北约的行动。冷战结束后，北约面临的不是一场大规模假想战争，而是急剧增加的小规模激烈冲突。因此，较小规模军队可以发挥更大作用。法国军队擅长远程部署规模较小但高度专业的作战部队，与各种同盟中的不同国家的军队展开协作，尽量在混乱中加强秩序。这是法国在北约发挥日益增大的作用的关键。从外交斡旋能力看，2008年夏天的格鲁吉亚危机向世界展示了法国和欧洲的主事能力，法国总统萨科齐克服困难终使交战国重启对话，这归功于法国在有分歧的情况下团结伙伴共同行动的能力。现在，萨科齐总统把与北约合作和组建一支欧洲防御力量纳入其政府计划，以扩大影响力，增加有限资源。
4.美国对待盟友的态度开始改变，欧洲防务不再受到非议。布什总统2008年4月在北约布达佩斯峰会上已经正式承认欧洲防务。过去美国为欧盟防务定下的基调是：欧盟防务只能是北约的补充，任何“自主防务”方案都不能在北约内部制造对手；欧洲只能在北约保护伞下增加军费，重整军力。美国对“欧洲防务特性”作出了“3D”评价--美欧脱钩(decoupling)、防卫资源重复(duplication)、歧视未加入欧盟的北约成员国(discrimination)，并针锋相对地提出了三个限制条件，即：不得放松大西洋联盟；不得与北约结构重叠；不得歧视非欧盟成员国的北约国家。奥巴马当选总统之后，以“Listen(倾听)、Learn(学习)和Lead(领导)”为口号，在共同应对金融危机以及阿富汗局势等一系列重要问题上，与欧洲国家和土耳其在拓展“战略同盟关系”方面取得了一定进展。奥巴马敦促欧洲强国加强其军事能力，承担起北约更多的责任。他说：“美国在改变，但单单美国改变是不够的”，“我们想要更强大的盟友，我们不想做欧洲的保护人。我们想做欧洲的伙伴”。奥巴马政府敦促欧洲强国加强其军事能力，承担起北约更多的责任，并且明确表示，强化与欧洲各国的友好关系并非为友好关系本身，而是想以此促使欧洲对积极参与阿富汗行动等要求做出回应。在此背景下，“法国抓住了美国伸出的手”，重返北约军事体系象征法国完成向美国和北约靠拢的最后一步。
(二)法国重返北约为“争领导权”
法国选准时机启动重返北约军事体系的进程，早在密特朗及希拉克担任总统时期就已经开始运行。1995年，根据《代顿协议》，法国参加了北约在前南斯拉夫地区的维和行动；1996年，法国重返北约军事委员会，在退出北约军事一体化组织30年后，第一次派国防部长出席了在布鲁塞尔举行的北约国防部长春季会议；1999年，法国参加了北约对南联盟的空袭行动，随后又参加了对科索沃的军事打击。在“前南”问题上，欧洲急于干预但苦于力量不足，最后不得不倚仗北约，这使得法国感到游离在北约核心决策圈外有颇多不利因素。当时的希拉克总统开始筹划重返北约，并且为此提出了两个条件：法国需要得到一些关键指挥岗位；欧洲防务建设需要取得进展。但此事因美国拒绝出让有重要战略意义的北约南欧司令部而搁浅。2001年“9·11”事件后，法国依据“集体安全”机制，跟随北约出兵阿富汗，积极打击恐怖主义。然而在2003年，因为第二次伊拉克战争问题，法美两国再次交恶。
2007年5月萨科齐当选总统后强调改善法美关系。原因在于，法美关系持续不睦，法外交空间受到挤压，难以在国际舞台上有所作为。萨科齐抓住法国担任欧盟轮值主席国的有利时机表达这一意愿，为的是在将来欧洲制定总体防务政策时增强法国的影响力。法国必须改变自己在北约的地位，这不仅是适应外部形势的需要，更是形势所迫，不得不为。法国在2008年发表的《国防与安全白皮书》中正式提出了回归北约军事一体化机构的设想。萨科齐认为，法国对北约的军事贡献与它在北约内部的影响力“不相称”，只有重返军事一体化机构，才能全面参与北约决策，增加法国在北约内部的影响力，加强盟友对法国的信任，推动近年来停滞不前的欧洲防务建设进一步发展。他强调，回归北约军事一体化机构符合法国和欧洲的利益，而且法国的军事独立性不会受到影响，因为法国仍将保持其核威慑力量的自主性，保留是否出兵参加北约军事行动的决定权。与此同时，法国在重返北约军事指挥机构时提出了应该得到满足的三大条件：首要条件是确保法国的独立性；二是承认欧洲防务是北约的支柱；三是承认法国对欧洲防务的影响和北约-欧洲一体化。2008年10月，美国原则上同意将诺福克和里斯本两个司令部指挥官的位子给法国，这样法国就可以在北约司令部和防御计划委员会中安插多名自己的将军。
法国急于全面回归，除了有意加强法美军事合作，借助于美国的军事体系优势，做强法国军事力量外，还希望凭借自身强大的军事实力增加对欧洲地区的话语权，而这正是它重返北约军事一体化机构的最大动机。正如法国外长库什内所说：“提高法国在欧洲的影响力，这是法国的选择。安全、独立、欧洲，这是我们行动的主题。”
三、法国的新外交理念
法国重返北约军事一体化机构，是法国外交实行重大调整的一次突出亮相。
法美分歧源于法国建立强大独立欧洲的愿望和对美国“超级强权”的抵制。独立外交和大国地位，是希拉克从戴高乐那里继承下来的传统。“戴高乐主义”是法国外交的核心，它认为法国作为“西方”的一部分，在建立世界秩序的问题上应该有自己的观点，而且认为美国必须认真考虑法国的观点。法国外交的大原则是，排除美国的单边主义，通过以联合国为核心的多边协商机制解决问题，而“伟大的法兰西”应在其中担负起一部分责任，这就是希拉克信奉的“戴高乐主义”。过去50年，美国软硬兼施，使尽浑身解数劝阻法国放弃这种态度，但无论美国怎么做都不能改变法国的基本立场。
萨科齐执政两年多来，法国外交政策经过调整，有以下几个鲜明变化和影响。第一，法国的“西方大西洋主义”外交路线已经形成。这一路线的两大原则是：认同西方属性，认同与美国结盟。萨科齐于2007年8月27日在法国驻外使节会议上首次发表外交政策讲话时，曾七次使用“西方”或“西方的”字眼，主要是为了提醒人们注意与伊斯兰世界发生冲突的危险。在法国防务和国家安全白皮书中这些字眼又出现18次之多。这种回归西方的倾向带有一种明显要结束被某些人称为“反美主义”倾向的意愿。萨科齐相信，正是因为与美国结盟，法国才能对国际政治产生影响。
第二，法国对外政策新重点强调独立、自主和灵活性，法国是坚定的多边主义者，是美国盟友而不是美国附庸。萨科齐总统领导法国全面回归北约，并不意味着“戴高乐主义”的终结。首先，重返北约军事一体化指挥机构不会影响法国决策的独立性。萨科齐声称“法国仍将坚持戴高乐将军曾经宣布的原则”。法国外长库什内在阐述法国对外政策新重点时指出，“我们打算跟我们的美国盟友密切合作。但是法国不是坐等奥巴马总统上台：近两年来，我们国家正在推行一种新外交。我们过去做事从来不等美国人点头，将来我们部署自己的外交也不需要美国人首肯。但是，如果双方达成一致，我们也很高兴。法国的行事方式是直言不讳，力促世界各地走和平之路。我们在中东、格鲁吉亚和拉美都证明了这一点”。其次，应当说法国全面回归北约就像当年离开北约一样，均出于现实考虑。1966年的撤出得到广泛支持，2009年的回归也合情合理。北约不是上帝，法国也不是“回头浪子”。无论是1966年的戴高乐，还是2009年的萨科齐，主导思想都是国家利益。不同点是两位总统所处的时代背景和国际国内环境各异，面临的问题和面对的挑战不同；共同点是两个信念将他们联系在一起：一是法国无论怎样都必须保持独立的决策能力，二是核武器不可与德国、美国分享。面对北约，法国2009年的目标与1966年相同，但却得出截然相反的结论。从这一角度来看，萨科齐的回归与戴高乐的退出可谓异曲同工。
第三，法国重返北约军事一体化机构不仅掀起欧洲政坛的新一轮洗牌，而且在国内引发了激烈辩论。这一举措是对戴高乐将军独立外交政策的背叛，还是适时摒弃条件反射式的反美主义？法国左翼政党猛烈抨击此举将使法国的“独立性”面临危险。其实，单从全面回归北约这一件事情来说，并不能认定萨科齐背离了“戴高乐主义”。“戴高乐主义”的精髓是实施独立外交，保持法国在国际事务中的大国地位，从而维护法国的国家利益。“戴高乐主义”的终极目标就是法兰西的“强大与光荣”。客观而言，在今天美欧地位此消彼长的形势下，重返北约军事体系如果真能加强法国在北约内部的影响力，争得与美国平等的地位，那么此举倒也符合法国的根本利益。
四、法国重返北约后的问题和前景分析
(一)如何处理三个突出问题
1.是否继续发展独立的欧洲防务。欧盟在1999年有了对外政策高级代表，2003年出台了安全战略，2004年建立了欧洲防务局，还准备组建一支5-6万人的快速干预部队。法国是欧洲防务发展的重要角色，它在北约内部的特殊形象一直象征着法国独立于美国的特点，象征着欧洲防务不能完全由美国来左右。回归后这一形象的丧失将对欧洲的独立防务进程产生重大影响，并且有可能削弱这一进程。对此，萨科奇表示要继续推进欧洲的独立防务。在慕尼黑安全会议上，萨科奇向美国副总统拜登提出应该修正北约战略，优先考虑欧洲防务。拜登在基调演讲中表示，支持法国充分参与北约，也支持进一步加强欧洲防务，增强欧洲联盟在维护和平与安全方面的作用，从根本上加强北约与欧盟的伙伴关系。话讲得很漂亮，但在如何处理美欧之间具体的利益冲突问题上却虚多实少。
2.法国是否会丧失自己独立的核政策。目前看来法国仍将保持自己独立核能力防务自主权。法国表示要以美国的“独立盟友和自由伙伴”身份而不是附庸的角色全面加入北约，不会重返北约核计划小组，这是法国在北约军事指挥中枢中缺席的最后一个机构。但是从长远来看，由于国际形势和地区形势的不断变化，法国恐怕难以一直坚持下去。
3.法国是否必须参加北约的所有军事行动。重返军事一体化组织意味着法国军队必须为北约“预存”一部分兵力，法军也必须参加已经商定的军事任务，扮演规定的角色。事实上自1995年以来，作为北约兵力和财力第四大提供国的法国，参加了北约的所有行动。眼下的考验是，美国即将对阿富汗增兵，并希望欧洲将其在阿富汗的军队增加一倍。法国去年曾向阿增兵700人，并一直以非洲维和占用兵力为名拒绝继续增派兵员。但是，法国近期宣布将减少驻非洲维和部队，这使得法国在兵源上有了回旋余地，但也失去了不向阿富汗增兵的借口。这一问题势将成为法国全面“重返”后最现实的考验。
(二)发展前景分析
1.法美关系虽有明显改善但仍存变数。萨科齐和奥巴马上台执政后，法美关系的确发生了重大变化，法国选择了高调重返北约军事一体化组织，这是自第五共和国创立以来法国第一次不再通过反美来表现自己的国际特质；在美国方面，奥巴马政府选择了重拾多边主义的策略。然而法美关系之中始终存在着失衡现象。自二战结束以来，法美两国就不再是同一档次的大国，除了地位和实力的失衡之外，还存在着利益失衡。美国虽然逐渐向多边主义靠拢，却并不接受多极化，仍然认为自己是唯一“不可或缺的国家”。除了以上结构性因素外，民众对领导人的看法也可能给两国关系带来变数。在美国，人们对萨科齐的政策表示赞赏，对他本人却持有保留态度。在法国情况则恰好相反，人们喜欢奥巴马本人，却对他的政策抱有疑虑。法美关系中的摩擦和矛盾并没有消失，或许还会随着时间推移而不断增多，因此，不能对它抱有太多幻想。
2.法国重返北约军事体系对欧盟成员国的影响。众所周知，欧盟是一个利益关系复杂的主权国家联合体。法国全面重返北约固然改善了法美关系，提升了法国的国际影响和地位，但是在欧盟成员国之间却产生了不同程度的冲击力，搅动了同大西洋彼岸关系的平衡。法国成为美国的头号友邦获取既得利益，首先引发了美国与英法德关系的微妙变化。北约深陷阿富汗战争泥潭，英国军队战线过长，布朗首相希望能够减少海外驻军，而德国政府则迫于国内反对舆论的影响而无法参战。萨科齐选择这一时机重返北约，在人力、财力和物力上做好“买单”准备，使得英国和德国因法国的得宠而黯然失色。此外，法国对北约方针的改变及法美关系的缓和，也已导致它与其他国家的关系出现难题。如，萨科齐曾表示反对土耳其加入欧盟，土耳其现在就认为，法国既然重返北约，就应该在土耳其加入欧盟问题上表现出更大的灵活性。
3.全面重返对北约和欧洲防务的影响。要实现安全欧洲和防务欧洲的目标，一是欧洲要与美国和加拿大结盟以保证大西洋“门面”的安全，二是欧洲要有法国这支力量，三是法国应当成为改革后的大西洋联盟中享受全部利益的伙伴和正在创建中的安全欧洲与防务欧洲的一个强有力的环节。从战略角度来说，法国多年来一直推动欧洲防务建设，希望借助欧盟力量维护法国的外交与安全利益，扩大法国在国际社会的影响。法国重返北约军事一体化机构，将使法国扩大它在北约军事和外交方面的行动能力，并进一步影响北约的各种战略选择。这样，一可以消除有关国家在欧洲安全和防务政策方面的疑虑；二可以借美国调整对外政策之机，带动欧洲在北约内部争取更多的决策权，进一步发展欧洲防务建设，让防务欧洲具有真正的计划和指挥能力；三可以促进全面启动北约内部耽搁已久的改革。法国对北约的新态度其实是为了促成实现这一目标。需要指出的是，虽然法国的重返意味着欧洲防务的加强，但这只是欧洲防务取得成功的必要条件，而不是成功的充分条件，因为凭法国一国之力是难以应对北约改革中面临的诸多挑战的。
4.全面重返对欧美关系的影响。法美关系的改善固然标志着欧美关系正在进入一个新时期。然而，美国从来都没有在与欧洲的伙伴关系前加上“平等”二字。在欧盟内部，还有一股很强大的亲美势力，英国是站在美国一边的，许多新兴国家如爱沙尼亚、拉脱维亚以及中欧和东欧国家也对美国模式非常迷恋，而中国、印度等国的崛起将使欧洲更亲近美国。尽管北约中像德、法这样的“老欧洲”国家的独立倾向在增长，支持北约欧洲化，但是一些偏好北约“保护伞”的欧盟国家则担心搞欧洲防务建设会影响北约团结。从根本上说，欧盟希望通过内部的团结和自身力量的强大来摆脱北约和美国的控制，而美国则希望通过北约加强对欧洲的影响与制约，并使北约更能为自己所用。无论美国人如何强调北约的“欧洲利益”，北约始终是美国控制欧洲并为其全球称霸服务的工具，欧洲人对此看得十分清楚。
法国重返北约军事一体化机构对北约到底是福还是祸，法国在北约中究竟会起到什么作用，法国的回归究竟是形式大于内容，还是有可能为欧洲安全增加分量，值得进一步观察。在这一问题上，萨科齐到底是“短视”还是“远见”，有待时间与历史的验证。
