第一部分
关于“拆迁规模”，探讨“全面改造”和“微改造”的问题
“防止大拆大建”的含义是什么？
如何评价广州各区旧改项目数量、规模和推进速度上的严重失衡？
如何界定“大拆大建”？
同一项目内“拆、改、留”冲突协调问题难解，如何破局？
如何避免“大拆大建”，操之过急？
“全面改造”和“微改造”如何有机结合、协调划分？
第二部分
关于“建设规模”，探讨“拆建比”和“产居比”的问题
7. “拆建比”、“产居比”的含义是什么？
8. 中心城区如果全面改造，是否会出现承载力不足的问题？
9. 符合广州情况的、中心城区的“容积率”和“拆建比”应分别规定为多少？
第三部分
关于“新老城区”，探讨“选择标准”和“平衡分配”的问题
10. “老城市新活力”的含义是什么？
11. 老城区能否进行“全面改造”？
12. “全面改造”的选定标准是什么？
13. 市中心老城区与近远郊新城区的城市更新如何平衡分配？
（注：若您觉得全文过长，可以只关注标蓝标红加粗的结论部分，或者可以关注全文重点部分：第10和第12个问题）
关于“拆迁规模”，探讨“全面改造”和“微改造”的问题
问题1
“防止大拆大建”的含义是什么？
国家住建部于去年8月底正式发布的63号文《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》标题直接点明“防止大拆大建”。“防止大拆大建”，顾名思义就是切忌大范围、大规模、短时间的拆除老旧房屋、然后建设新房。但与此同时，“防止大拆大建”又并不等于“禁止拆建”、“不拆不建”。
也就是说：实施城市更新行动，允许进行拆除和重建，但必须适度适当、控制规模、循序渐进。这个规定相当科学且非常符合现实情况。“大拆大建”不可取已无需多言，但为何又允许城市更新实施全面改造、进行适当规模的拆建呢？
目前，广州城镇化率已达到86%，城市化进程逐步进入中后期阶段，可供开发建设的土地日渐减少——这意味着广州的城市发展建设必须要开始由“发展增量”的模式，逐渐转变为“优化存量”的模式，不能再纯粹开发建设未开发土地，而应当适当将目光重新投向城市建成区，尤其是位处黄金地段但开发年代较为久远的建成区，所以也允许“适当拆建”。
倘若在城市更新过程中，要求建成区完全保持一成不变、禁止任何拆建，那么部分老旧的建城区、老房屋由于受到建设年代的限制，土地利用率并不如人意，规划设计也不符合现代社会生活需要，无疑将被加速发展的现代化越甩越远，面临越发严重的无地可用的窘况，导致缺乏经济增长点。
而随着未开发土地资源的逐渐紧张，新城开发愈发需要前往深入郊区，其城市地理位置的劣势难以弥补，这导致纵使新城开发难度低、但产业引入难度高，开发收益较低的弊病逐渐显露，迟早会出现新城开发再也无力拉动广州经济健康发展的一天。
一方面是地理位置优越的中心城区土地利用率不如人意、规划设计与城市发展脱节；另一方面是位于郊区的新城开发收益低、难以拉动经济发展——因此，“城市更新”作为重点工作任务提出后，标志着广州将会由纯粹“新城开发”的模式，转变为“新城开发”和“旧城改造”协调并举的模式
——新城建设脚步稍微放缓但又不能停止；而旧城则需要选择一小部分进行全面改造，以提升黄金地段的土地利用率、为受困于无地可用而发展受阻的中心城区提供全新的产业载体、注入新鲜的发展活力。
1920年和2020年广州航拍
时代发展的列车呼啸而去、现代进步的车轮滚滚向前，“一成不变”和“翻天覆地”皆不可取——这也是为什么国家住建部提出城市更新要“防止大拆大建”，但并非”禁止拆除建设“，而需要”适度拆建“的根本原因。
所以，广州中心城区的城市更新工作，应当以”全面改造“和”微改造“并举的模式进行。
问题2
如何评价广州各区旧改项目数量、规模和推进速度上的严重失衡？
问题3
如何界定“大拆大建”？
在分析这两个问题之前，文章先对广州城市更新中一个鲜明的对比反差提出质疑。
我个人对越秀区南洋电器厂旧城更新改造项目的叫停颇感意外和不解，最主要的原因是：在过去的十年里，广州老城区尤其是越秀区，根本没有进行任何城市更新改造项目，而近年“城市更新”作为国家重要战略提出后，越秀区也仅仅提出了区区几个城市更新项目，每个项目都仅仅是从整个越秀区中划出的很小一部分。
而南洋电器厂项目又作为其中唯一获批且已开始推进签约工作的项目，规模更小——全面改造的区域占地面积仅为3.7公顷，仅仅是越秀区建成区面积（3359公顷）的1/1000，究竟算不算在越秀老城区“大拆大建”？而如今南洋电器厂项目甚至又进一步削减了一半的改造规模，剩下的改造面积大约只占越秀区面积的1/2000。
作为对比，黄埔区进行的几十个旧村改造项目，单单位于知识城的何棠下村，整村拆迁改造的占地面积已经达到168公顷，占黄埔区建成区面积（16091公顷）的1/100；而沙步村整村拆迁改造的占地面积亦达158公顷，也占黄埔区建成区面积的1/100。
广州市各区建成区面积统计表
显而易见，黄埔区单一旧村改造无论是全面改造的范围、规模，还是改造面积占全区面积的占比，都远高于南洋电器厂全面改造项目。所以，南洋电器厂作为广州城市更新中“全面改造”范围最小的项目，最终却仍需继续缩减全面改造的规模，让人深感不解。
等比例尺下两个全面改造项目范围对比
当然，单一旧村改造的拆迁面积占黄埔区建成区面积的比例也不高，仅为1%；但是黄埔区有大量旧村改造项目，所有旧村改造项目拆迁面积加和后占黄埔区建成区面积比例就不容小觑了，尤其是这些旧村改造大多是同时推进——也就是说，目前黄埔区旧村改造推进节奏过快、稍显激进，容易导致在未来出现短时间内陆产楼盘供应量快速集中爆发、公共配套等服务设施需求量激增等复杂矛盾的情况。
而与此同时，越秀区等其他中心城区城市更新改造项目推动又困难重重，十年来唯一一个旧城全面改造项目、且仅占越秀区面积1/1000的南洋电器厂项目，却因为“建设规模过大”而缩减改造规模，令人不胜唏嘘。
广州各区21年上半年拆迁面积、已批/已拆城更项目数量的情况
可见黄埔区均一骑绝尘、而中心城区尤其越秀区明显落后
因此，目前广州全市范围内各区旧改项目数量、全面改造规模与推进速度上，存在着严重的失衡——中心城区尤其是老城区，全面改造的项目趋近于0且范围很小，推进速度亦非常缓慢；而黄埔区，全面改造的旧村数量达到数十个，而且范围较大，推进速度相当快——可谓是“冰火两重天”。
那么，既然广州市内各地在“大拆大建”的界定上存在着明显的反差，因此出现了一个严肃的问题：究竟如何界定是否属于“大拆大建”？
国家住建部63号文《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中明确提出：
严格控制大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。提倡分类审慎处置既有建筑，推行小规模、渐进式有机更新和微改造。
所以可见国家住建部对“大拆大建”的界定标准为：城市更新单元内，拆除部分建筑面积/总建筑面积≤20%。然而根据这个标准，又会产生另一个问题：“城市更新单元”究竟如何定义？范围如何选取？
问题4
同一项目内“拆、改、留”冲突协调问题难解，如何破局？
问题5
如何避免“大拆大建”，操之过急？
解答前文关于“城市更新单元”的定义和范围之前，需要先明确“城市更新单元”和“更新改造项目”是两个不同的概念，并讨论一下同一“更新改造项目”内“拆、改、留”冲突协调的问题——这是南洋电器厂全面改造项目缩减改造规模、一半区域改为“微改造”之后，凸显出的另一个矛盾。
我们以“冼村旧村全面改造项目”为例，对此进行一些假设分析。
假设“冼村旧村改造项目”就等于一个“城市更新单元”，如果严格按照63号文的标准，那么位于珠江新城黄金地段的冼村旧村全面改造只得拆除全村的20%，其余80%需要保留或微改造——这将会显得十分怪异和奇葩，而且会产生四个不好的结果：
结果一：容易导致居民心理不平衡：为何在同一个改造项目内有些全面改造、有些却保留？
紧邻珠江新城的冼村（改造前）
堪称“城市洼地”
结果二：由于同属一个更新改造项目，项目划定的范围本身并不大、居民楼栋之间基本没有大路等地理分割，若仅拆除一部分，那么这部分拆除重建的过程中，未拆除部分的居民会明显受到施工噪音、灰尘等的影响。
改造中的冼村近况
结果三：会导致片区规划、城市设计等难以“放开手脚”，受到拆和留两部分的共同影响，无法整体地、成规模地布局、规划、设计和建设，最终导致全面改造的部分较难达到最佳效果。
冼村改造效果图
结果四：对于一个片区，比如一个老旧小区或城中村，如果仅改造其中的一部分，对城市景观、城市面貌的提升作用有限，且片区内出现新旧混杂的情况。
所以，如果将“城市更新单元”的范围等同于“更新改造项目”的范围，那么按照63号文的标准则需进一步划出拆除和保留的部分，这会导致上面四个问题近乎“无解”。
因此思考后，我认为存在一个有望破局的可能性：住建部提及的“城市更新单元”并不等于广州的“更新改造项目”。
提到“单元”，我第一时间联想到的是“控制性规划管理单元”。“控制性详细规划”作为城市规划设计体系中“承上启下”的重要一环，意义重大；而每一个“控制性规划管理单元”的划分极其科学严格，恰好能为“城市更新单元”的划分提供线索和帮助。
在旧城中心区，每个控制性规划管理单元的面积大概为20-50公顷，在新城区则为80-150公顷。而广州中心四区（越秀、天河、海珠、荔湾）建成区面积之和为24713公顷，所以对于中心城区而言，每个控制性管理单元占中心城区总面积的约1/500到1/1250。
如果将“控制性规划管理单元”的范围等同于“城市更新单元”的范围，那么每个“城市更新单元”内允许拆除的范围仅占中心城区的20%*1/1000，即1/5000，显然偏小了。
所以，是否可以以多个“控制性规划管理单元”的集合、甚至是一个“街道”作为一个“城市更新单元”？经尝试，我个人认为一个“城市更新单元”的面积介于一个“控规管理单元”的面积和一个“街道”的面积之间最为合适。
如上图所示，每个蓝色区域都是一个“城市更新单元”，其面积约为2-3个“控规管理单元”之和；每个白色区域都是一个“更新改造项目”，而每个“更新改造项目”都需要经过以下三重遴选：
①划分并选定合适的“城市更新单元”
②在“城市更新单元”内选出适宜全面改造的旧城或旧村，作为“更新改造项目”
③若有多个“更新改造项目”，则可以分一期二期三期，循序渐进式推进改造
南洋电器厂所在的广州第一代CBD环市东片区
亦可划分为多个城市更新单元
如此一来，便可满足住建部63号文中“原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%”的标准，有效避免出现“大拆大建”、操之过急的问题；与此同时，还能最大程度降低改造部分对保留部分的影响，又便于统筹进行城市规划设计、凸显城市更新带来的对城市环境面貌的提升，更为缺乏土地的中心城区提供全新的产业载体、拉动经济再增长。
问题6
“全面改造”和“微改造”如何有机结合、协调划分？
前文第一个问题中我们提到：广州将会由纯粹“新城开发”的模式，转变为“新城开发”和“旧城改造”协调并举的模式。既然“一成不变”和“翻天覆地”皆不可取，那么究竟如何确定“全面改造的规模体量”、如何给定“全面改造的推进时序”呢？我们先回到前文所说的“三重遴选”：
①划分并选定合适的“城市更新单元”
②在“城市更新单元”内选出适宜全面改造的旧城或旧村，作为“更新改造项目”
③若有多个“更新改造项目”，则可以分一期二期三期，循序渐进式推进改造
这里面有三个“并非”：
并非所有中心城区和建成区都适合被选定为“城市更新单元”；
并非整个“城市更新单元”都会被选定为最终全面改造的“更新改造项目”；
并非每个“更新改造项目”都需要同时期推进全面改造。
首先，由于“全面改造”投入巨大、涉及面较广，且要防止大拆大建故不可能大范围铺开，所以城市更新应该以“微改造”和“保留”为主、“全面改造”为辅的模式推进，而二者结合的城市更新模式在广州被称为“有机更新”或“中改造”。如果“城市更新单元”太多太泛，相当于变相“大拆大建”，是不恰当的；但完全不进行全面改造也是不可行的，具体回见前文第一个问题所述。
其次，越秀区荔湾区有部分建成区属于历史文化街区，这些区域不适合作为“城市更新单元”，所以只有不属于历史街区、最能够改善甚至扭转老城区产业空间载体不足、产商业流失局面的区域，才能够最终脱颖而出，划定为“城市更新单元”。而进一步，“全面改造项目”则更应该是在“城市更新单元”的基础上，继续选择出的更小的一片范围，是整个中心城区最有改造空间、更新价值的区域。
也就是说，最后选定为“全面更新改造项目”的区域，应该是位处最黄金地段、最有改造价值、或拥有改造契机和利好的区域，其数量和范围都应该有一定的限制。
此外，城市更新工作要“循序渐进”意味着：城市更新工作是一个长期以往、持之以恒的重点任务。不应三五年一口气操之过急地激进完成，也不应三五年完成个别全面改造项目就不再推进，而应该平稳、逐步、长久推进——每三五年推进三五个全面更新改造项目，长期以往、周而复始便可以让广州中心城区在“小拆小建”的过程中迸发出全新生机和活力；城市面貌也会在滴水穿石、聚沙成塔的改造中得以大幅度提升改善。
严控中心城区全面改造项目的数量，高标准进行全面更新改造区域的遴选，长期分批循序渐进推进全面改造——这是我个人认为广州城市更新工作中全面改造需要满足的三大要求。关于遴选标准应该如何，我们将在第三部分第12个问题再展开讨论。
02
关于“建设规模”，探讨“拆建比”和“产居比”的问题
问题7
“拆建比”、“产居比”的含义是什么？
除了上文提及的“严控拆迁规模”，“防止大拆大建”要求城市更新工作中的”建设规模“也有严格限制。
目前国家鼓励的城市更新模式，为“政府主导、市场参与”的模式——更新改造项目选取规划、统筹协调方面的工作由政府相关部门操刀，而改造项目的推进、拆迁和建设则是由房地产开发商着手。
不过，政府和市场对城市更新改造侧重点并不同——一方面，政府希望城市更新提升土地利用率吸引更多产业引入，为经济发展注入活力；另一方面，开发商希望能够通过城市更新，开发更大量的商品住宅，获取较多利益。二者的矛盾冲突要求我们对城市更新的建设规模、产业居住比例进行限制。
国家住建部发布的63号文《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中明确提出：
严格控制大规模增建。除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。在确保安全的前提下，允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。鼓励探索区域建设规模统筹，加强过密地区功能疏解，积极拓展公共空间、公园绿地，提高城市宜居度。
“拆建比”，等于“新建部分建筑面积/拆除部分建筑面积”。在一个“全面更新改造项目”内，一般可以按“改造后容积率/改造前容积率”大致确定“拆建比”。与“防止大拆大建”一样，“拆建比不大于2”是一个限制性的规定，并非禁止在城市更新改造中进行任何增建。设置“拆建比”，主要为避免“大幅增建、大幅突破原有开发强度”，避免出现城市各方面资源不堪重负的情况。
在此基础上，广州市规划和自然资源局于2020年10月发布的《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引》，更是明确提出第一圈层（环城高速）以内，亦即中心城区范围内，城市更新单元融资地块产业建设量原则上占融资地块总建设量的60%以上；而第二圈层（主城区）以内，城市更新单元融资地块产业建设量原则上占融资地块总建设量的40%以上——即为城市更新设置了融资地块的“产居比”。
而“产居比”有什么意义呢？
首先，由于国家住建部63号文明确提出：
严格控制大规模搬迁。不大规模、强制性搬迁居民，不改变社会结构，不割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地、就近安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。
因此，城市更新的重建区域分为“回迁地块”和“融资地块”，其中回迁地块的规模基本上是固定的——原有居民住宅的建筑面积是多少，回迁地块的建筑面积就大致是多少，故城市更新的重点一般在于融资地块。
其次，为了避免城市更新过度房地产化、产业引入不力，同时又为了避免开发商无法实现资金平衡，融资地块会进一步分为“商务办公地块”和“商品住宅地块”，即产业部分和居住部分——前者以满足政府对城市更新的期待：为城市提供新的产业空间载体、提升土地利用率、吸引更多产业引入，为发展注入新活力；后者以满足开发商对城市更新的希望：由于拆迁建设需要大量资金，开发适当规模的商品住宅，以实现资金平衡。
融资地块是城市更新中，
增加产业空间载体、实现改造资金平衡的重要环节
而“产居比”，即融资地块中“商务办公建筑面积”和“商品住宅建筑面积”的比值，是平衡这两部分的规模体量的重要指标。此外，越市中心、越是黄金地段，城市更新的产居比应该越大，即更适合建设更大体量的商务办公楼；而相对没那么市中心的地段，城市更新的产居比可以较小，即商品住宅楼可以较多。
也就是说，“拆建比”更多是对改造重建方案的规定与限制，避免新建规模过大；而“产居比”则是为了平衡政府与开发商在城市更新中不同的利益诉求，避免过度房地产化。不过，一般而言，控制好拆迁规模，建设规模的控制自然水到渠成了。所以，在城市更新工作中，这二者的调整更为灵活，可以通过优化建设规划方案进行合理调整。
联系客服
